Европа, правительство общего пользования и управление внешними эффектами

1. На дворе осень 2025 года. В глобальном масштабе история и география вновь столкнулись лицом к лицу. Учитывая политический тупик, в котором сейчас находится Европейский союз, серьёзное событие может произойти в любой момент, спровоцировав кризис с непредсказуемыми последствиями. Внешние факторы всегда определяли основные моменты европейского проекта. Сегодня же есть множество веских оправданий : изменение климата, миграционные потоки, несостоявшиеся государства, международный терроризм, войны на Ближнем Востоке и в Северной Африке, российско-украинский конфликт, последствия неопротекционизма администрации США – и это лишь самые важные из них.

Если бы наши отношения с будущим были здоровыми и многообещающими, недавние события, вероятно, были бы нормально распределены по оси времени. Однако тот факт, что будущее в значительной степени неопределенно и непрозрачно, приводит к накоплению проблем в настоящем, которое, таким образом, кажется довольно перегруженным. Следовательно, речь идет не только о прогнозировании будущего; теперь речь идет также о прогнозировании настоящего , которое испытывает постоянное головокружение между историческим вихрем недавнего прошлого и бурным ожиданием будущего.

Эта европейская контингентность имеет ещё одно весьма существенное последствие: она усугубляет неспособность европейских институтов эффективно принимать решения, что сейчас наблюдается в сфере внешней политики, безопасности и обороны. Более того, это обстоятельство радует политических деятелей, стремящихся к сужению геополитического периметра европейского проекта. Из-за дефицита будущих решений мы наблюдаем своего рода фрагментацию европейского политического процесса принятия решений, череду скромных и повторяющихся решений, не имеющих реальной эффективности, и, одновременно, определённую балканизацию европейской политики.

2 При этом, а также учитывая линии разлома, которые пересекают Европейский союз сегодня и в ближайшем будущем, первый подход к этому поликризису касается изначальной связи между глобальными рисками и европейскими общими благами . Борьба с серьезными рисками, от гуманитарных до климатических, от рисков в области здравоохранения до финансовых, от экономических до рисков в области безопасности, а также формирование европейских и космополитических сообществ риска , могут даже стать источником политической релегитимации, которой не хватает Европейскому политическому союзу, помимо формальной легитимности, предоставленной ему руководящими правилами европейских институтов. И, следовательно, какова последовательность и правдоподобность правительства европейских общих ресурсов в соответствии с общими принципами совместного, кооперативного и децентрализованного федерализма?

Во-первых, цель европейского проекта, по-видимому, не состоит в построении наднационального государства, поскольку, очевидно, наднациональное государство контрпродуктивно . Я говорю о европейской федерации, а не о федеративном государстве. Европейская федерация — это общество, которое скорее горизонтально, чем вертикально, состоящее из стимулов, санкций и дисциплин, а не иерархий, структур и бюрократических организаций, которые, будучи однажды созданы, создают свою собственную общность корпоративных интересов. Очень распространенным заблуждением в европейских делах, почти табу, является так называемая одноколейная субсидиарность «снизу вверх» . Теперь передача полномочий и компетенций между европейской и национальными администрациями и последующая политическая реформа являются двуедиными, текущими в обоих направлениях, иногда усиливая полномочия центра в Брюсселе, иногда делегируя полномочия национальным столицам. Здесь также, по-видимому, нет закрепленных прав, а скорее баланс сдержек и противовесов .

Во-вторых, правительство общих благ для Европейского Союза объединяет три блока государственных политик . Блок фундаментальных общих благ (1), соответствующий более гражданскому и космополитическому видению европейского общества, который объединяет Хартию основных прав и Европейскую прокуратуру, сохранение европейской социальной модели и территориальной сплоченности, покрытие основных рисков, а также международное сотрудничество и мир. Блок более инструментальных общих благ (2), который включает характер, размер и функции бюджета политического союза, его собственное налогообложение, роль центрального банка как федерального резерва и, наконец, создание Европейского валютного фонда и европейского механизма управления государственным долгом с двойной целью обеспечения большей финансовой стабильности государств-членов и больших финансовых ресурсов для Европейского Союза на международных рынках. Блок общих благ в международных отношениях (3), который включает общую внешнюю политику, безопасность и оборону, а также сотрудничество в целях развития.

В-третьих, что касается вероятности создания европейского политического союза, основанного на политической экономии европейского общего достояния , то, пожалуй, можно сказать следующее:

• На историко-политическом уровне контекст и предлог уже существуют, то есть нынешняя европейская геополитика достаточно серьезна, весома и сложна, чтобы полностью оправдать следующий этап интеграционного процесса;
• С точки зрения политической доктрины и теории, различие между Европейской федерацией и федеративным государством чётко разграничивает пути к интеграции, а теория и управление европейскими общими ресурсами предлагают благоприятный подход к основным задачам Европейской федерации. Однако необходимо остерегаться образования концентрических кругов, множественных скоростей и других чрезвычайных режимов, чтобы не балканизировать европейскую политику.
• На политико-правовом уровне конституционный подход, по-видимому, не рассматривается, как это произошло в 2005 году с отклонением референдумов по Европейскому конституционному договору; однако более прагматичный подход, такой как Единый европейский акт, мог бы стать предметом обсуждения и хорошей отправной точкой;
• В европейских политических семьях растет националистический и оппортунистический популизм, а также раздробленность политического спектра и правительственная нестабильность, которые пользуются текущим процессом принятия решений в Европе, чтобы ставить политическое инакомыслие выше политического консенсуса;
• Наконец, на уровне политического и институционального руководства наблюдается явная утрата доверия к представителям европейских институтов, к политической элите, что сейчас очевидно. Эта утрата репутации европейских и многосторонних институтов способствует распространению популистских и демагогических мнений и вносит серьёзную когнитивную предвзятость в политическое восприятие европейских граждан, с которой необходимо бороться любой ценой.

В конечном счёте, последовательность и жизнеспособность экономики и управления общими ресурсами для Европейского Союза, соответствующих общим принципам Европейской федерации и совместного, кооперативного и децентрализованного федерализма, в нынешних европейских и глобальных геополитических условиях, не представляются гарантированными. И именно здесь проявляются последствия нынешнего европейского политического инакомыслия, заключающегося в неспособности признать в этой уникальной возможности фундаментальную важность управления европейскими общими ресурсами и, вместо этого, в том, что оно позволяет втянуть себя в новую трагедию общего достояния или, в качестве альтернативы, в очередную политику спасения и возмещения ущерба.

3 Я возвращаюсь к теме, которую я настаиваю рассматривать как одну из самых фундаментальных и одновременно самых важных задач европейского политического проекта на ближайшие годы. Я имею в виду прямое воздействие крупных преобразований и управление их косвенными, позитивными и негативными эффектами, или внешними факторами. Несомненно, в ближайшие годы Европа претерпит серьёзные изменения – климатические, энергетические, экологические, цифровые, демографические, миграционные, социально-трудовые, геополитические – и это будет, и уже является, чрезвычайно сложной и ответственной задачей, которая сама по себе ясно показывает двойственную природу этого грандиозного проекта. Если, как предписывает статья 1 Договора о Европейском Союзе, возобладает ещё более тесный союз между народами Европы, проект выйдет победителем. Если же, напротив, союз будет колебаться, обороняться и расчётливо действовать , проект, скорее всего, окажется в проигрыше.

Вот в каком подвешенном состоянии мы находимся сегодня. В противном случае, посмотрим. Некоторые государства-члены крайне обеспокоены объёмом государственного и частного долга, накопленного в последние годы, и Франция — лучший пример. Признаки надвигающегося кризиса нарастают с каждым днём. Война на Украине и её восстановление, будущие отношения с соседней Россией, новый кризис макроэкономической адаптации в еврозоне, возникновение серьёзных катастроф, вызванных изменением климата, возникновение нового пандемического кризиса, кризисы безопасности, вызванные кибератаками и биопиратством, новые миграционные кризисы, социально-трудовые потрясения, вызванные последствиями цифровой трансформации и искусственного интеллекта, геополитические кризисы, вызванные отсутствием международного доверия и сотрудничества, и геостратегические кризисы, вызванные растущей гегемонией Китая в Индо-Тихоокеанском регионе. Все эти кризисы имеют двойную интерпретацию — европейскую и национальную, но единственное, что сейчас определённо, — это асимметричные потрясения и внешние последствия для наиболее уязвимых стран, экономик и регионов Европы.

4. Достигнув этой точки, мы должны предотвратить и обеспечить, чтобы некоторые события не происходили, и способствовать тем событиям, которые нам хотелось бы видеть. В этом случае мы уменьшим влияние их внешних эффектов, особенно негативных.

Во-первых, мы должны предотвратить возникновение третьей войны, последовавшей за войнами на Украине и на Ближнем Востоке, на этот раз в Индо-Тихоокеанском регионе, между двумя Кореями, Северной Кореей и Японией, Китаем и Тайванем, или Китаем и его соседями из-за суверенитета в Южно-Китайском море. Тем временем давление Китая на Тайвань усиливается, являясь проявлением возмездия и территориальной мощи в условиях политики торгового и технологического протекционизма США, поскольку Тайвань является ключевым поставщиком микрочипов и полупроводников для американской и западной экономики.

Во-вторых, необходимо не допустить, чтобы Украина и Европейский союз стали второстепенными игроками в мирных переговорах. Для того, чтобы обусловить и предотвратить геостратегическое сближение России и Китая, имеются достаточные признаки того, что американское председательство будет способствовать миру за счёт Украины и с увеличением бремени для Европейского союза в связи с размещением миротворческих сил и сил безопасности на Украине, а также восстановлением украинских территорий. На столе переговоров находятся пакеты санкций против Российской Федерации, условия вступления Украины в НАТО и Европейский союз, переходный политический статус оккупированных территорий, территориальные гарантии безопасности, предоставляемые Украине, пакет помощи для восстановления Украины перед вступлением и новая политика соседства между Российской Федерацией и Европейским союзом.

В-третьих, необходимо не допустить усиления геостратегической и геополитической напряженности в Европе из-за сложностей трансатлантической политики, а также двусторонних и многосторонних отношений с Китаем. До сих пор отсутствует четкое согласие по вопросам европейской политики безопасности и обороны, а нестабильность правительств и слабый экономический рост в Европе препятствуют политическим переговорам внутри Союза. Глобальная многосторонность и европейский институционализм уступают место межправительственным и двусторонним усилиям. В то же время, треугольные отношения между Великобританией, Францией и Германией в вопросах безопасности и обороны являются позитивным явлением.

В-четвёртых, необходимо любой ценой содействовать эффективному запуску Плана Драги, поскольку влияние его позитивных внешних эффектов неоспоримо. Напомним о двух его условиях: достаточном политическом соглашении между государствами-членами для мобилизации и выпуска в форме совместного долга значительной части от 750–800 миллиардов, предложенных в докладе Драги, и, во-вторых, политическом соглашении с Российской Федерацией о прекращении огня, которое позволит начать период переговоров и одновременно запустить программу восстановления Украины. После заморозки войны переговоры с Российской Федерацией могут начаться, поскольку всем нужна пауза для решения внутренних проблем. Минимальное политическое соглашение, достигнутое Европейским советом, может позволить запустить сокращённую версию Плана Драги уже в 2025 году.

В любом случае Европейский союз должен не допустить разрыва двусторонних и многосторонних отношений с Китаем и не допустить формирования Россией и Китаем общего антизападного фронта. Этот потенциальный разрыв китайско-европейских отношений неотделим от того, что произойдет на восточной границе Европы в ближайшие месяцы. Поэтому соглашение о прекращении огня на Украине крайне важно для снижения напряженности. Аналогичным образом, крайне важно предотвратить возвращение войны в Индо-Тихоокеанский регион и не допустить, чтобы доверенные лица США и Китая стали следующими жертвами новой глобальной войны.

Более того, на более операционном уровне, как показывает текущая реализация Плана восстановления и устойчивости (RRP), внешние эффекты или экстерналии имеют очень разную продолжительность жизни и временные горизонты, очень бурное и контрпродуктивное развитие, а их перекрестные воздействия превращают действия по управлению мерами политики в чрезвычайно сложные операции, которые часто несовместимы с вертикальными и отраслевыми структурами традиционного государственного управления.

5 Подводя итог, давайте рассмотрим некоторые наиболее важные внешние эффекты и то, как они влияют на многоуровневое управление Европейского Союза:

• Во-первых, будет важно знать, в какой степени новые европейские нормативные акты о цифровых рынках и услугах будут использоваться Европейским Союзом в балансе сил и отношениях с США и Китаем, не только для того, чтобы избежать любого риска серьезного столкновения с крупными американскими и китайскими технологическими компаниями, но, прежде всего, для подготовки инвестиционного плана и сотрудничества в этой важнейшей области европейской политики;
• Во-вторых, важный внешний эффект касается способа защиты финансовых интересов Европейского Союза: новые собственные ресурсы, выпуск совместных долговых обязательств и реорганизация европейского рынка капитала, а также проблемы суверенитета и экстерриториальности с точки зрения уклонения от уплаты налогов и мошенничества, борьбы с коррупцией и ее предотвращения с точки зрения кибербезопасности;
• В-третьих, принимая во внимание текущую и будущую геополитическую ситуацию, каким образом Европейский Союз должен пересмотреть свои общие коммерческие интересы и рассмотреть свою предполагаемую реиндустриализацию в свете новых трансатлантических отношений, соглашения о защите инвестиций с Китаем и, кроме того, торговых и инвестиционных отношений с Индией в соответствии с уже достигнутым принципиальным соглашением;
• В-четвертых, необходимо обратить внимание на изменения в европейском семестре и европейских критериях финансовой обусловленности и их внешние эффекты на структуру государственных расходов и налоговых льгот (налоговых расходов), чтобы не нанести ущерба, с одной стороны, программе государственных инвестиций, а с другой — запуску рынка капитала и инструментов оздоровления, поглощения, слияния и концентрации компаний;
• В-пятых, изменение политики, имеющее ряд дублирующих и противоречивых последствий, касается пересмотра нормативно-правовой базы и системы конкуренции как на европейском, так и на национальном уровне. Необходимо гарантировать, что масштабные изменения (климатическое законодательство и декарбонизация, цифровая трансформация) не приведут к серьёзным асимметричным эффектам и новым формам дискриминации в плане конкурентоспособности, особенно связанным с влиянием норм ESG ( экологических, социальных, управленческих ) на корпоративную прибыльность и управление.
• В-шестых, новые цели и показатели европейского социального столпа требуют очень осторожного управления, чтобы избежать ухудшения порочного круга, который связывает социальное неравенство, бедность, миграционные потоки и отсутствие государственных инвестиций в жилье, здравоохранение и образование, а также новых негативных внешних эффектов, возникающих в результате дематериализации процессов и процедур нового цифрового и интеллектуального управления, которые приводят к постепенному сокращению государственной занятости;
• В-седьмых, крайне важно, чтобы во имя европейской опоры территориальной сплоченности политическое предпочтение было отдано Европе регионов, городским сетям, европейским группировкам территориального сотрудничества и европейским макрорегионам: вместе и посредством совместных платформ они смогут более эффективно справляться с негативными внешними эффектами посредством программ приема иммигрантов, обучения кадров, социальной защиты, содействия занятости и местных услуг;
• В-восьмых, геополитические вопросы международной торговли и безопасности, похоже, все больше связываются с определением новых сфер влияния в то время, когда мы явно вступили в постзападный период; тарифные войны американского президента угрожают созданием общего антизападного фронта, которого Европа должна избегать любой ценой; см., например, угрозу так называемых вторичных санкций и перекрестные эффекты, которые они могут спровоцировать.

Достигнув этой точки, мировая экономика достигла такого уровня взаимозависимости и взаимодействия, что любой вектор немедленно провоцирует риски и рикошетные эффекты повсюду. COVID-19 – тому подтверждение. Другими словами, мы не решим окончательно ни одну из основных проблем, обозначенных выше, если не решим проблему глобального общества рисков, в котором мы живем. Поэтому крайне важно вернуться к повестке дня глобальных общественных благ, к благоприятной глобализации, к совместной миссии, которую Европа могла бы продвигать вместе со своими глобальными партнерами.

В этом смысле мы считаем необходимым создать наблюдательную структуру, призванную, с одной стороны, предвидеть и предотвращать, а с другой — смягчать и адаптироваться к суровым тенденциям крупных переходов, энтропии, асимметрии и дисфункциям этих крупных достижений, чтобы своевременно предупреждать, предупредить и корректировать их. Глобальная повестка дня общественных благ и благоприятная глобализация могли бы стать позитивными механизмами для нового этапа международного сотрудничества.

Есть минутка? Observador проводит короткий опрос среди своих читателей, состоящий всего из четырёх вопросов. Ответить можно здесь .