Referéndum sobre el alquiler | Éxito con y sin referéndum

Las protestas por el alquiler en Berlín, que se intensificaron tras la crisis financiera de 2008, hicieron que, a principios de la década de 2010, la escasez de viviendas dejara de ser un problema. En 2012, el entonces alcalde Michael Müller (SPD) lanzó un intento tentativo de reestructurar el sector de la vivienda pública con la "Alianza del Alquiler", formada por el Senado y empresas estatales. El hecho de que el Estado negociara con sus propias empresas como si fueran independientes demostró la naturaleza desorganizada de la ciudad neoliberal. Por consiguiente, las concesiones de la Alianza del Alquiler fueron insatisfactorias. Consolidó el statu quo tras años de liquidaciones: las empresas estatales ya no podían aprovecharse de cada aumento de alquiler. Dejaron de privatizar y se centraron en la compra y la construcción de nuevas viviendas. Sin embargo, cientos de miles de apartamentos privatizados no se reconstruyeron rápidamente, y la espiral de precios continuó en el mercado privado.

El movimiento de alquileres había exigido más, la frustración se extendió y comenzó una búsqueda de sentido. El éxito del referéndum para preservar Tempelhofer Feld en mayo de 2014 generó optimismo. Esto resultó en un veto contra la política de venta de capital. El mantra de "Construir, construir, construir" comenzó a resquebrajarse y, por primera vez, surgió una alianza entre los movimientos ecologista y de alquileres. Surgió entonces la pregunta de si las demandas positivas también podrían implementarse después de la señal de stop: ¿cómo sería un referéndum de alquileres? Una alianza que abarcó todo el espectro del nuevo movimiento de alquileres debatió este tema. La asociación de inquilinos de Kreuzberg, Kotti & Co., el grupo político Izquierda Intervencionista y activistas de la asociación estudiantil SDS, afiliada al Partido de la Izquierda, desempeñaron un papel clave en el referéndum posterior. También participaron personas con experiencia en asuntos legales y administrativos.

Establecer objetivos difíciles

Los diferentes intereses y las restricciones legales limitaron el margen de acción. Un problema fue la llamada prohibición de vinculación: no se permitía un referéndum para someter a votación conjuntamente demandas aparentemente inconexas. Los miembros fundadores informaron que las demandas fundamentales se redujeron en un proceso arduo. Otro problema fue la legislación sobre vivienda, que se distribuía en tres niveles. Un referéndum podía crear leyes estatales, pero no podía contradecir las leyes de la UE y federales. La complejidad de la situación jurídica, así como la radical restricción de la legislación federal y de la UE orientada al mercado, exigieron una selección limitada de objetivos. Se excluyó la prohibición de los desahucios, la prohibición de convertir pisos de alquiler en viviendas en propiedad o la limitación de los alquileres en el mercado privado; ninguna de estas opciones era competencia del estado. El hecho de que la interpretación de la situación jurídica sufriera posteriormente giros espectaculares a la hora de limitar los alquileres no hace más que demostrar la dificultad del proceso de selección.

La cuestión de qué se permite en un referéndum sigue abierta a la interpretación. La alianza finalmente acordó tres demandas fundamentales. La primera era un fondo de subsidio de vivienda para la compra y construcción de nuevas viviendas. Como "fondo rotatorio", reinvertiría los préstamos subsidiados devueltos, estableciendo así una financiación continua. La segunda, las asociaciones de vivienda estatales, organizadas como sociedades anónimas o sociedades de responsabilidad limitada, deberían transformarse en instituciones de derecho público (AöR). El cambio de forma jurídica debería consagrar los objetivos sociales y la participación de los inquilinos. La demanda de que se le otorgara al Senado un papel minoritario frente a la ciudad y los inquilinos en la administración de las nuevas instituciones no prosperó. La tercera y última demanda del referéndum sobre alquileres de 2015 fue un subsidio de vivienda social en función de los ingresos para los inquilinos de las viviendas sociales existentes. Esta última constituía una preocupación de la asociación de inquilinos Kotti & Co, cuya sede en Kreuzberg sufría alquileres superiores a los del mercado. El nuevo subsidio de vivienda también acabaría en los bolsillos de los propietarios. Pero podría proteger al barrio de la desintegración, un requisito transitorio en el camino hacia la remunicipalización que se buscó en ese momento y se logró en 2021.

Con la propuesta de "Ley de Reorientación de la Vivienda Social en Berlín", el movimiento pro-alquileres formuló por primera vez una alternativa a las radicales políticas de vivienda de libre mercado de las décadas de 1990 y 2000. Todos los hogares en viviendas públicas y subvencionadas se habrían beneficiado directamente. Los responsables políticos estatales tenían influencia en este aspecto y difícilmente podían eludir su responsabilidad. La decisión se consideró un desafío a la política de vivienda anterior y obtuvo una aprobación mucho mayor que la de los directamente afectados.

Durante su implementación, el referéndum sobre el alquiler cobró vida propia. La mayoría de los activistas se unieron cuando la ley ya estaba redactada, y la alianza se convirtió en una iniciativa con identidad propia. Los activistas se reunieron en una sesión plenaria democrática de base, que organizó la recogida de firmas y las actividades de campaña. Esta sesión plenaria eligió un círculo de coordinación (KoKreis), cuyos miembros se encargaron de la prensa y la organización. También se celebraron debates estratégicos dentro de este círculo. El círculo informal de activistas con estatus de expertos estaba vinculado al KoKreis. Algunos eran miembros electos, otros se vinculaban mediante una división informal del trabajo.

De la calle a la negociación

Tras la aprobación final del proyecto de ley elaborado por la iniciativa el 9 de marzo de 2015, la primera recogida de firmas comenzó a finales de marzo. Los políticos estatales reaccionaron con descontento: el senador de Finanzas del SPD, Matthias Kollatz, advirtió que el plan era infinanciable y que conllevaría el cierre de guarderías. No le creyeron. En las semanas siguientes, se recogieron 48.000 firmas, que se presentaron a principios de junio. La cifra requerida se duplicó con creces. El Senado, de mayoría negra y roja, decidió entonces un cambio de estrategia e inició las conversaciones sobre la iniciativa en el verano de 2015. Inicialmente, el interés entre los activistas fue escaso, pues esperaban que pronto se lograra un referéndum exitoso. Sin embargo, el Senado retrasó la revisión legal del proyecto de ley, impidiendo así su votación en las elecciones estatales de 2016. La táctica de llevar a cabo las elecciones estatales de 2016 como una "campaña de rentas" de base fue cuestionada. Surgieron dudas sobre si se obtendrían suficientes votos a favor fuera de la fecha electoral. Estos temores se basaban en la experiencia del referéndum energético de 2013: a pesar de recibir el apoyo mayoritario, fracasó porque, debido a su desvinculación de las elecciones federales, los votos a favor representaron solo el 24,1 % de los votantes con derecho a voto, no el 25 %.

Sin embargo, la influencia decisiva del Senado residía en las directrices sobre ayudas estatales de la UE. La legislación de la UE definía la provisión de vivienda como una tarea del mercado. Desde esta perspectiva, la responsabilidad estatal y las subvenciones propuestas por la iniciativa para los proveedores de vivienda pública constituían una distorsión de la competencia. Con buena voluntad, probablemente se podría haber encontrado la manera de armonizar el proyecto de ley con la legislación europea. Sin embargo, no se permitió a la iniciativa modificar el texto. En su lugar, el Senado, de tendencia conservadora y roja, presentó una contraoferta: se mostró dispuesto a incorporar algunas de las demandas en una ley independiente.

Las conversaciones informales se convirtieron repentinamente en difíciles negociaciones. Estaban lideradas por el Departamento de Desarrollo Urbano del Senado y el grupo parlamentario del SPD. Su liderazgo buscó diferenciarse del entonces alcalde Michael Müller y siguió adelante, mientras que la CDU se mostró notoriamente reservada. Los socialdemócratas dominaban, mientras que la iniciativa no estaba preparada para las negociaciones. Surgieron dos conflictos a la vez: entre los expertos del movimiento y sus bases, y entre los grupos políticos y las iniciativas vecinales. Inicialmente, hubo diferentes evaluaciones de las debilidades legales de la propia ley. Los activistas con experiencia las consideraron graves, lo que provocó una tendencia al compromiso. Al resto de la iniciativa le resultó difícil evaluar el alcance de la negociación. La presión del tiempo impuesta por el Senado alimentó la incertidumbre y desencadenó un segundo conflicto entre los grupos políticos y las iniciativas vecinales: una asociación de inquilinos como Kotti & Co. se centró primero en las mejoras propuestas para su barrio. La izquierda intervencionista, por otro lado, advirtió contra una "trampa de participación". No rechazó las conversaciones, pero convocó a protestas para intentar salvar elementos clave de la ley en negociaciones públicas. Sin embargo, esto no prosperó.

El compromiso

El 19 de agosto de 2015, se anunció un acuerdo entre el Senado y la iniciativa en conferencias de prensa separadas. El gobierno estatal promulgaría una ley de suministro de vivienda, y el referéndum fue cancelado. El resultado fue negociado por un grupo de debate designado por el KoKreis (Consejo de Representantes), pero siguió siendo controvertido dentro de la iniciativa.

La "Ley de Suministro de Vivienda" fue aprobada en noviembre de 2015 por una mayoría de la CDU y el SPD en la Cámara de Representantes y entró en vigor a principios de 2016. Aunque no cumplía con las exigencias del referéndum sobre el alquiler, contenía mejoras reales para los inquilinos. La primera concesión fueron las prestaciones de vivienda social: en las viviendas sociales subvencionadas de Berlín, la mayoría de las cuales no eran de titularidad pública, los inquilinos con un certificado de derecho a vivienda tenían derecho a un subsidio de alquiler si la renta bruta caliente de su apartamento superaba el 30 % de sus ingresos familiares disponibles. La segunda concesión fue la creación de un fondo especial para fomentar la construcción de viviendas. La tercera y más importante concesión fue un conjunto de criterios sociales para las empresas estatales de vivienda. Estas debían construir al menos el 30 % de los nuevos edificios como vivienda social y, en caso de cambio de inquilino, alquilar el 55 % de los apartamentos vacíos a personas con un certificado de derecho a vivienda.

La asignación de los costes de modernización se limitó al 9%, y los aumentos de alquiler se limitaron al 15% durante cuatro años. Mediante una "solicitud por dificultades económicas", los inquilinos podían limitar su alquiler neto al 30% de sus ingresos familiares; una cláusula que debía solicitarse individualmente y con un esfuerzo considerable, y por lo tanto resultó ineficaz. Por otro lado, las prohibiciones generales a los aumentos de alquiler proporcionaron un alivio significativo a los inquilinos. Además, los beneficios de las empresas estatales ya no podían retirarse, sino que permanecían en manos de las empresas. Muchas de estas regulaciones seguían los lineamientos de la Alianza de Alquileres de 2012. Sin embargo, la misión social de las empresas estatales ya no era una declaración de intenciones, sino una ley. Esto también dio lugar a reclamaciones exigibles para los inquilinos individuales. Más allá de la ley, un acuerdo de cooperación regulaba la aplicación de los requisitos.

La demanda de democratización de las empresas estatales de vivienda no se cumplió. Si bien en 2016 se creó una institución de derecho público llamada "Wohnraumversorgung Berlin", esta se concibió como un órgano de supervisión, pero en última instancia ejerció una función consultiva y no pudo intervenir en la actividad operativa de las seis sociedades de responsabilidad limitada (GmbH) y sociedades anónimas (AG) estatales. Sin embargo, solo el Senado actual, liderado por el SPD, se atrevió a retirar por completo el derecho de control sobre las empresas estatales de vivienda a la institución establecida por el referéndum. Desde 2024, la institución se denomina "Vivienda Segura - AöR" y se limita a asesorar a los consejos de inquilinos. Estos también son fruto del referéndum sobre el alquiler. Se eligió un consejo de inquilinos para cada empresa, que también envía un miembro al consejo de supervisión de la empresa.

Pero esto hizo tan imposible controlar a las empresas como a los consejos locales de inquilinos. Estos existían en Berlín Occidental desde 1984 y se ampliaron gradualmente para las empresas de vivienda pública. La nueva Ley de Suministro de Vivienda no aclaró su relación con los consejos de inquilinos; esto no se corrigió hasta 2023. Incluso después, los consejos se vieron a menudo superados por la dirección de las empresas, razón por la cual los inquilinos que protestaban fundaron repetidamente iniciativas informales en los barrios, ya que demostraron ser más flexibles y eficaces. Por ejemplo, en 2017, la iniciativa Mariannenkiez evitó las subidas de alquiler en las propiedades estatales de Degewo.

¿Tomado por sorpresa con éxito?

La evaluación de la ley de compromiso de 2016 fue mixta dentro del movimiento de alquileres, fluctuando entre la traición, el éxito parcial y el gran avance. Este último se vio favorecido por las mejoras para miles de inquilinos. Por primera vez, se aplicó una reforma a nivel nacional, revelando las líneas generales de una política de vivienda social. Incluso los consejos de inquilinos podrían interpretarse como un inicio de democratización. Esta interpretación esperanzadora se vio contrarrestada por la sensación de sorpresa que sintieron muchos activistas tras el referéndum. La presión del tiempo había impedido que el grupo de debate convocara a amplios sectores de su base. En lugar de sentirse empoderados, muchos vieron el resultado del referéndum con impotencia. Esto condujo a la desmovilización. La Iniciativa del Referéndum de Alquileres no logró actuar como una fuerza unificadora y, a finales de 2015, se redujo a un núcleo duro que apoyaba la implementación de la ley. Durante años, persistió el mito en sectores del movimiento de alquileres de que el Referéndum de Alquileres había sido "traicionado". En lugar de una presión continua, surgió una brecha en la que las diversas iniciativas trabajaron juntas.

Solo con cierta distancia, el breve verano del referéndum sobre el alquiler se hizo evidente como el punto álgido del movimiento de alquileres, durante el cual ejerció la máxima presión. Esta presión se extendió más allá del acuerdo: Friedrichshain-Kreuzberg comenzó a activar el derecho de tanteo en 2016, e incluso sin referéndum, las elecciones estatales de septiembre de 2016 estuvieron marcadas por la crisis del alquiler. La CDU perdió un cinco por ciento, el SPD, igualmente alterado, cambió de bando y una coalición rojiverde se hizo con el gobierno estatal. El Departamento de Desarrollo Urbano del Senado, que había estado dirigido casi ininterrumpidamente por el SPD desde la reunificación, pasó a manos de la Izquierda por primera vez. Un atisbo de optimismo flotaba en el aire, pero la interpretación de la crisis del alquiler volvía a depender de los partidos. El movimiento de alquileres carecía de un proyecto común. No fue hasta la primavera de 2018 que se superó el estancamiento: una nueva alianza de manifestaciones contra la "locura del alquiler" reunió a más de diez mil personas y volvió a poner el tema del alquiler en el punto de mira. Poco después se presentó un sucesor: la iniciativa "Expropiar viviendas alemanas y empresas" anunció planes iniciales para un nuevo referéndum en abril de 2018.

El camino hacia la expropiación

Varios actores clave del primer referéndum sobre alquileres también estuvieron presentes en el círculo fundador de una nueva iniciativa. Hubo consenso en que la combinación de realpolitik y ataque frontal, de protesta vecinal y una campaña centralizada, era un modus operandi político que debía continuar. También hubo consenso en que, tras el enfrentamiento con las empresas de vivienda pública, era necesaria una campaña contra los propietarios privados. La culminación de dos años de búsqueda de sentido fue el proyecto "Expropriate Deutsche Wohnen & Co" (DWE), que aboga por la socialización de las propiedades de las grandes corporaciones inmobiliarias.

Muchos elementos del referéndum sobre el alquiler se reflejaron: la vivienda como propiedad común, la idea de una institución de derecho público e incluso la estructura organizativa de la iniciativa, con una sesión plenaria y un comité de coordinación. El trauma de ser tomado por sorpresa también se reflejó: incluso en su fase inicial, DWE formuló reglas para negociar con el poder. No fueron las personas ni el comité de coordinación quienes dirigieron las conversaciones con el gobierno estatal, sino delegaciones elegidas. Estas fueron reelegidas en cada negociación con un mandato limitado en cuanto a contenido y tiempo. Las decisiones sobre los resultados de la negociación y el rumbo futuro recaen en la sesión plenaria de todos los activistas.

La nueva estructura no tuvo un éxito inmediato en la socialización, pero es una de las razones de la tenacidad de la iniciativa, que lleva siete años luchando y actualmente trabaja en un segundo referéndum sobre la socialización. Sin embargo, a diferencia de 2021, el plan no es proponer una resolución política, sino una ley completa. En caso de éxito del referéndum, la socialización del parque de viviendas de la empresa, que actualmente posee, entraría en vigor de inmediato, incluso sin la aprobación del Senado.