50e verjaardag van de Slotakte van Helsinki: opkomst/ondergang van de OVSE

Een halve eeuw geleden, eind juli 1975, kwamen de leiders van 33 Europese landen, samen met die van de Verenigde Staten, Canada en de Sovjet-Unie, bijeen in Helsinki. Hun taak was het afronden van de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) – een proces dat twee jaar eerder was begonnen en gericht was op het verlichten van de gespannen verhoudingen tussen het kapitalistische Westen en het socialistische Oosten.

Het belangrijkste resultaat van de CVSE was de zogenoemde Slotakte van Helsinki – een overeenkomst die, hoewel niet juridisch bindend, een aantal dringende kwesties aanpakte, verdeeld in drie ‘manden’: politieke en militaire zaken; economische en wetenschappelijke samenwerking; en mensenrechten.

De Sovjetleiding verwelkomde de Slotakte, omdat deze de onschendbaarheid van de bestaande Europese grenzen bevestigde – iets wat zij interpreteerden als een de facto legitimatie van hun territoriale winst na de Tweede Wereldoorlog. Westerse leiders, die hun niet-erkenning van de annexatie van de Baltische staten door de Sovjet-Unie herhaalden, lieten deze dubbelzinnigheid toe.

De ‘troostprijs’ voor het Westen was de opname in de Slotakte van de derde ‘mand’ van mensenrechten en fundamentele vrijheden, die essentieel zijn voor vreedzame coëxistentie in Europa.

Met bepaalde voorbehouden droeg de Slotakte bij aan het verminderen van de spanningen tijdens de Koude Oorlog en legde de basis voor internationale orde in Europa.

Het was echter vanaf het begin duidelijk dat de Sovjetleiding haar eigen verplichtingen in het kader van de derde "mand" niet zou nakomen. Hoewel de ondertekening van de Slotakte de mensenrechtenorganisaties en nationale bevrijdingsbewegingen binnen de Sovjet-Unie – die gebaseerd waren op de principes van gelijke rechten en zelfbeschikking van volkeren – een impuls gaf, werden ze door de Sovjetautoriteiten bruut onderdrukt en werden belangrijke elementen van de CVSE-overeenkomst in feite gesaboteerd.

Dat was niet verrassend: de Sovjets waren vooral geïnteresseerd in de eerste 'mand', de politiek-militaire, die zij zagen als een legitimatie en versterking van de geopolitieke invloedssfeer van de Sovjets.

Na de ontbinding van de Sovjet-Unie werd de CVSE in 1995 omgedoopt tot Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). De 'manden' uit de Slotakte kregen een nieuwe naam: dimensies. De derde 'mand' werd de menselijke dimensie, die onder meer verkiezingswaarneming, de bescherming van nationale minderheden, persvrijheid en bredere kwesties met betrekking tot de rechtsstaat en democratisch bestuur omvatte.

Van overgang naar spanning

Nadat Vladimir Poetin in Rusland aan de macht kwam, verslechterden de betrekkingen van het land met de OVSE.

De geleidelijke afglijding van Rusland van een zwakke democratie naar een geconsolideerd autoritarisme, gekenmerkt door de uitholling van mensenrechten, mediavrijheid en kiesrecht, heeft geleid tot toenemende kritiek van de OVSE. Als reactie hierop is Moskou de aloude Sovjethouding gaan herhalen, die de menselijke dimensie bagatelliseert en de nadruk legt op het primaat van politieke en militaire belangen, zoals uiteengezet in de eerste "mand" van de Slotakte.

Rusland beschikte over de procedurele middelen om dit te doen. Omdat de OVSE voornamelijk op basis van consensus opereert, heeft Moskou's vermogen om overeenkomsten te weigeren herhaaldelijk de initiatieven van de organisatie lamgelegd die zij in strijd achtte met haar geopolitieke belangen.

Met de inval in Oekraïne in 2014 ging Poetins Rusland echter nog verder dan de Sovjet-Unie – niet alleen wat betreft militaire agressie tegen een Europees land, maar ook in zijn benadering van de OVSE.

Terwijl de Sovjet-Unie en het voormalige Rusland onder Boris Jeltsin, in ieder geval formeel, deden alsof ze de mensenrechtenverbintenissen in de Slotakte respecteerden, werden deze door het regime van Poetin steeds meer verworpen als zijnde 'westers' en onverenigbaar met de nationale soevereiniteit.

Beschuldigingen van westerse vooringenomenheid en dubbele standaarden zijn een terugkerend thema geworden in Russische verklaringen tijdens OVSE-bijeenkomsten. Moskou heeft het op consensus gebaseerde besluitvormingsproces van de OVSE systematisch uitgebuit om de gehele menselijke dimensie van de organisatie te ondermijnen.

Doordat Rusland weigert in te stemmen met belangrijke beslissingen, is de jaarlijkse mensenrechtenconferentie van de OVSE opgeschort, zijn mandaten en financiering voor veldmissies gericht op het maatschappelijk middenveld en mensenrechten geblokkeerd en zijn de eigen onderzoeksmethoden van de organisatie voor ernstige schendingen lamgelegd – tenzij dergelijke inspanningen in lijn zijn met de geopolitieke belangen van het Kremlin.

Van sabotage naar impasse

Maar terwijl Rusland systematisch de mensenrechtenagenda van de OVSE blokkeerde ten gunste van een exclusieve focus op harde veiligheidsvraagstukken, werkte het tegelijkertijd ook aan het uithollen van de politieke en militaire dimensies van de organisatie.

Na de Russische inval in Oekraïne in 2014 drongen de deelnemende OVSE-landen aan op monitoring van de Russisch-Oekraïense grens om te bepalen of Rusland wapens of troepen naar Oekraïens grondgebied stuurde. Het technische mandaat en de geografische reikwijdte van de OVSE-waarnemingsmissie, die Rusland accepteerde, maakten het echter fysiek onmogelijk om het bredere grensgebied te bewaken waar militaire transporten werden vermoed.

Na de grootschalige Russische invasie van Oekraïne in 2022 weigerde Moskou de OVSE-aanwezigheid langs de nieuwe frontlinies toe te staan. Rusland blokkeerde ook de verlenging van de Speciale Waarnemingsmissie van de OVSE in Oekraïne, waardoor de organisatie het conflict feitelijk niet meer kon monitoren.

Net als de overgrote meerderheid van de internationale organisaties die in de vorige eeuw zijn opgericht om geopolitieke spanningen te verminderen en de balans in de internationale betrekkingen te verschuiven naar vreedzame coëxistentie en samenwerking, bevindt de OVSE zich nu in een terminale existentiële crisis. De Slotakte van Helsinki, een mijlpaal uit de Koude Oorlog, behoort tot een internationale orde die niet meer bestaat – net als de OVSE.

Samen met de Verenigde Naties, de Wereldhandelsorganisatie, het Internationaal Strafhof en vele andere instellingen die hun samenhang en doel in het huidige interregnum hebben verloren, zal de OVSE blijven bestaan dankzij institutionele inertie – en als een gedenkteken voor het historische tijdperk van relatieve stabiliteit in Europa.

Als zodanig blijft het onvervangbaar, al is het maar omdat de nieuwe internationale orde nog niet is ontstaan.