¿Ha tomado Polonia el camino correcto en la financiación de la energía nuclear? «Un salto precipitado».

• A finales de este año, la Comisión Europea emitirá una decisión sobre la ayuda estatal para la primera central nuclear polaca, Lubiatowo-Kopalino.
• En la solicitud de aprobación de la ayuda pública, Polonia escribió que nuestro modelo de financiación se basará en un contrato por diferencias.
• Los checos ya habían previsto un escenario similar al ampliar su central nuclear en Dukovany y ahora tienen problemas con la realización de esta inversión.
• «Si la Comisión emite una decisión, no podremos hacer nada al respecto, ya que no es negociable. Tendremos que implementarla o no continuar con esta inversión en su forma actual. Esto es precisamente lo que ocurrió con el proyecto Dukovany», afirma la Dra. Bożena Horbaczewska, economista, experta en el sector nuclear y profesora de la Escuela de Economía de Varsovia.
• La experta también se muestra preocupada por lo que considera suposiciones poco realistas incluidas en la solicitud polaca, como por ejemplo el hecho de que la central nuclear polaca funcionará al 100 por ciento de su capacidad técnica (disponibilidad), es decir, con un factor de capacidad del 92,7 por ciento.
• La hipótesis anterior también se refleja en el rango de precios establecido en la solicitud. El contrato por diferencia estipula que oscilará entre 470 y 550 PLN por MWh.

Se espera que Polonia reciba una decisión de la Comisión Europea sobre las ayudas estatales para la construcción de la primera central nuclear en Pomerania a finales de este año. Nuestro modelo de financiación consiste en un contrato por diferencia. El Estado pretende garantizar al inversor, las Centrales Nucleares Polacas (PEJ), un precio de referencia fijo para la electricidad producida y vendida (el llamado precio de ejercicio). ¿Qué respuesta podemos esperar de Bruselas?

Dra. Bożena Horbaczewska* : «Me temo que la respuesta a la solicitud de Polonia podría no ser del todo la esperada. Podríamos recibir condiciones diferentes a las propuestas en la solicitud, pero aún no se conocen con certeza cuáles serán esas condiciones específicas, lo cual, en sí mismo, supone un riesgo significativo».

¿De dónde surgen tales suposiciones?

La solicitud polaca incluía condiciones más favorables que las que finalmente recibieron los checos de la Comisión (en relación con la ayuda pública para la ampliación de la central nuclear de Dukovany, ed.). Por lo tanto, me temo que recibiremos condiciones al menos tan difíciles como las que recibieron los checos.

Con su decisión, la Comisión Europea ha sentado un marco y un precedente para la República Checa, y esta se adherirá a ella sistemáticamente. Esto ya es evidente en la Decisión de Apertura de la Central Nuclear Polaca (PEJ), así como en documentos recientes (por ejemplo, el Programa Ilustrativo de Energía Nuclear, PINC – ed.).

¿Qué pasa si las condiciones fijadas por la Comisión nos resultan inaceptables?

Si la Comisión emite una decisión, no podremos hacer nada al respecto, ya que no es negociable. Tendremos que implementarla o no implementar esta inversión en su forma actual. Esto es precisamente lo que ocurrió con el proyecto Dukovany: CEZ vendió al gobierno el 80 % de la entidad instrumental creada para implementar el proyecto, en el que llevaba trabajando nueve años.

Sin embargo, esta no es la única amenaza que supone la adopción por parte de Polonia de este modelo de financiación de las actividades operativas de una empresa nuclear...

Supuestos del contrato por diferencia: producción y precios de la energía

¿Qué más podría suponer una amenaza?

Los análisis presentados en la solicitud polaca —aunque desconozco su contenido y mi información se basa únicamente en la Decisión de Incoación publicada por la Comisión— parten del supuesto de que la central nuclear polaca operará al 100 % de su capacidad técnica (disponibilidad), es decir, con un factor de capacidad del 92,7 %. Esta es una suposición muy arriesgada: que la central nuclear de Lubiatowo funcionará a plena capacidad en todo momento.

Si, como se indica en la solicitud, la energía nuclear debe sustituir al carbón en la combinación energética, el nivel real de utilización de la capacidad puede estimarse en alrededor del 30 % en las condiciones actuales, es decir, sin aumentar la cuota de fuentes de energía renovables en el sistema y suponiendo que no se construyan SMR.

¿Existe alguna central nuclear en Europa que funcione con contrato por diferencia y venda todo lo que produce?

- No existe en toda la Unión Europea ninguna central nuclear nueva que funcione con un contrato por diferencia como la checa, por lo que no se sabe cómo será en la práctica.

Algunas unidades nucleares antiguas funcionan con un factor de capacidad del 90 por ciento (o incluso más), pero esta es una situación completamente diferente.

Eso suena inquietante. Si no se puede mantener la tasa de utilización de la capacidad prevista en la propuesta, ¿cuáles podrían ser las consecuencias?

- Entonces el precio de ejercicio debe aumentarse en consecuencia o la empresa debe recibir una compensación.

¿La propuesta contempla ese escenario?

Sí. Sin ingresos suficientemente altos, la empresa tendría que cesar sus operaciones. Por lo tanto, el contrato bilateral por diferencia cubriría toda la energía vendida, independientemente de si se vendió en bolsa o fuera del mercado.

Por supuesto, sólo se realizarán pagos adicionales si el precio de la transacción es inferior al precio de ejercicio.

Sin embargo, si asumimos un precio de ejercicio de 500 PLN por MWh y miramos los precios de energía mensuales promedio de la Bolsa de Energía Polaca, entonces… siempre aparecería un recargo al precio de ejercicio en cada transacción.

Por lo tanto, el inversor espera que el Estado (y, en última instancia, todos los consumidores de energía) subvencionen cada megavatio-hora vendido. Si consideramos la cantidad de energía que puede producir una central nuclear, incluso si opera a un tercio de su capacidad, los subsidios potenciales podrían ser desorbitados para todos los consumidores de energía.

¿Es este el único mecanismo que se supone garantiza los ingresos del PEJ?

No. La empresa también quiere recibir una compensación por la energía que no ha producido ni vendido, pero que teóricamente podría haber producido. De esta manera, al operar con un factor de utilización de la capacidad arbitrariamente bajo, asegura ingresos equivalentes a la producción a su máxima capacidad. La fuente de financiación de estos subsidios será la misma que la anterior (es decir, todos los consumidores de energía – ed.).

El contrato por diferencia también menciona un precio que oscila entre 470 y 550 PLN por MWh. ¿Qué tan realista cree que es este precio?

- Este precio se calculó para un escenario en el que la central utilizaría toda su capacidad y, como dije antes, esto no es realista.

Vale la pena enfatizar que todos los demás análisis, por ejemplo, la sensibilidad a los cambios en el tipo de cambio del dólar, los plazos límite o los excesos presupuestarios, se llevan a cabo solo con el supuesto de que la central eléctrica funcionará con un factor de utilización de la capacidad del 92,7 por ciento.

¿Estamos entonces navegando hacia aguas desconocidas?

Podría decirse así. Aunque "de cabeza" sería más adecuado.

¿Cómo financian los finlandeses sus centrales eléctricas y por qué deberíamos seguir su ejemplo?

¿Existe una alternativa al Contrato por Diferencia que Polonia podría implementar sin el riesgo de que la Comisión Europea pudiera interferir con ese modelo?

Cuando Polonia decidió construir una central nuclear, fue necesario analizar diversos modelos de negocio de energía nuclear existentes en otros países y que pudieran aplicarse en Polonia. Buscamos un modelo que ofreciera un alto grado de certeza de que la central nuclear se construiría (a tiempo y dentro del presupuesto) y, sobre todo, que ofreciera a los consumidores el precio energético más bajo posible.

Junto con Łukasz Sawicki (analista del sector nuclear, especializado en modelos de negocios para la energía nuclear, coautor del modelo SaHo, profesor en la Escuela de Economía de Varsovia y la Universidad de Ciencia y Tecnología de Wrocław en el campo de los aspectos económicos de la energía nuclear – ed.), recopilamos información sobre varios proyectos nucleares en todo el mundo.

Asumimos que el objetivo integrado en el modelo de negocio no tiene por qué ser la tasa de rentabilidad tradicionalmente entendida para el inversor. El objetivo del desarrollo de la energía nuclear, incluido en documentos estratégicos gubernamentales, es, entre otros, la seguridad energética, entendida como garantizar el suministro ininterrumpido de energía de forma económicamente viable y a un precio asequible para los consumidores.

Queríamos proponer un modelo que brindara a los consumidores acceso a energía barata y que no hiciera que el Estado (o una entidad establecida por el Estado) se beneficiara de sus ciudadanos imponiéndoles tarifas y cargas adicionales.

En su investigación, se topó con el modelo cooperativo finlandés Mankala, entre otros. ¿Qué le atrajo?

- Entender cómo funciona el modelo Mankala no fue fácil al principio, porque requirió alejarse del pensamiento convencional y adoptar un punto de vista completamente diferente (el modelo Mankala es una forma cooperativa finlandesa de financiación de proyectos energéticos, donde grandes consumidores de energía y empresas comercializadoras, incluidos los gobiernos locales, invierten conjuntamente en plantas de energía para obtener energía a costos de producción).

Las empresas Mankala operan sin ganancias ni dividendos, y toda la energía producida se distribuye entre los copropietarios, lo que les garantiza costos energéticos bajos, estables y predecibles – ed.).

Tradujimos muchos materiales y documentos originales del finlandés. Las fuentes en inglés omitieron detalles importantes o contenían errores, y necesitábamos una comprensión y un análisis exhaustivos de este modelo. Además, el derecho mercantil finlandés difiere significativamente del polaco.

Llegamos a la conclusión de que la energía barata sólo puede suministrarse a los consumidores a través de modelos cooperativos, como la central eléctrica de Olkiluoto en Finlandia.

Si el objetivo del Estado es desarrollar la energía nuclear para proporcionar energía barata a la economía, puede desempeñar un papel importante como inversor en el período de inversión inicial.

La función del Estado no es, en principio, producir energía, pero puede apoyar el proceso de inversión, en particular en la implementación de proyectos de infraestructura multigeneracionales de gran importancia. Por lo tanto, estas actividades no tienen por qué (ni deberían) centrarse en la rentabilidad a corto plazo.

¿Y por eso creaste Model SaHo, la versión polaca de Mankala?

SaHo no es una versión polaca de Mankala. De hecho, ambos modelos pertenecen al grupo de modelos cooperativos, con un enfoque y soluciones similares. Para nosotros, Mankala es un buen ejemplo de un concepto que lleva décadas funcionando con éxito. Hemos aprovechado un modelo exitoso, pero también hemos propuesto soluciones propias, más adecuadas para las condiciones polacas, pero también universales y aplicables en otros países.

Por ejemplo, la participación accionaria del proveedor de tecnología solo en la etapa de inversión permite alinear los objetivos de las distintas partes interesadas durante este período difícil y reducir el nivel de riesgo percibido.

A diferencia del contrato por diferencia (CfD), que no funciona en Europa para las nuevas centrales nucleares, los modelos cooperativos han tenido éxito durante décadas tanto en Europa como en Estados Unidos. Cabe destacar que tres unidades de la central eléctrica de Olkiluoto operan bajo el modelo cooperativo, y hasta el 40 % de la capacidad de generación de Finlandia opera bajo el modelo Mankala.

¿SaHo una alternativa al contrato por diferencia?

¿Qué es lo más importante en el modelo cooperativo?

Intereses comunes. Olkiluoto 3 es un ejemplo de inversión nuclear que se implementó sin apoyo financiero estatal. Dado que no hubo ayudas estatales no comerciales, según la definición de la Comisión Europea, el modelo de negocio no se evaluó y no se modificó el concepto de negocio desarrollado por los inversores.

Teniendo en cuenta que la Comisión se preocupa mucho más por el funcionamiento del mercado común que por la lógica económica de las ayudas públicas a los proyectos nucleares en la UE, puedo decir que ésta es una de las características más importantes de los modelos cooperativos.

En el caso de la central eléctrica polaca, el Estado es el único inversor. ¿A qué se debe esto?

- La participación de capital de inversores extranjeros asociados al proveedor de tecnología fue incluida en el “Programa Polaco de Energía Nuclear” (PPEJ).

En el caso de la primera inversión, Polonia firmó un acuerdo internacional con Estados Unidos para construir una central nuclear, pero la parte estadounidense decidió no participar en el proyecto. Así que algo no funcionó. Solo nos ofrecieron diversas formas de financiación mediante deuda.

En esta situación, el Estado polaco tuvo que asumir el papel de inversor. El gobierno reconoció que podríamos cumplir con todas las obligaciones, a pesar de no tener experiencia en este tipo de inversión.

En el caso del segundo proyecto nuclear, el proveedor de tecnología coreano, digamos, no ha descartado la participación de capital. Sin embargo, el proyecto no ha avanzado hasta una fase en la que se hayan hecho declaraciones vinculantes. De hecho, el proveedor de tecnología francés ha declarado públicamente la posibilidad de participación de capital si Polonia opta por esta tecnología, pero aún no se ha tomado ninguna decisión.

El PPEJ actualizado incluye un procedimiento competitivo para seleccionar tecnologías para inversiones posteriores (EJ2 y EJ3), luego una de las condiciones puede ser la participación de capital, pero aún no se han formulado reglas específicas.

También es posible involucrar a otros inversores privados, como empresas energéticas. En los modelos cooperativos, esto también incluye a consumidores de energía, como empresas industriales y gobiernos locales.

¿Por qué el Estado implementaría el modelo SaHo?

- El papel del Estado no es ganar dinero con sus ciudadanos, sino crear condiciones para el desarrollo económico y sólo entonces cosechar los beneficios de los impuestos y posiblemente de los dividendos.

La clave para lograr este objetivo en la situación actual es garantizar energía asequible, y ya sabemos que la energía bajo el contrato por diferencia de la central eléctrica que PEJ está construyendo será cara y aumentará las ya elevadas facturas de electricidad. Publiqué mi análisis sobre este tema en diciembre de 2024.

En la versión básica del modelo SaHo, el Estado asume el riesgo típico del inversor, que los inversores privados perciben como excesivo. Además, proporciona el capital social necesario al inicio.

A medida que el proyecto avanza y se reduce el riesgo de inversión, vende acciones a inversores privados. En efecto, cumple su función: apoyar el desarrollo de la energía nuclear y facilitar la entrada de inversores privados, pero no produce energía.

Los accionistas producen energía para sus propias necesidades y se benefician de su bajo precio (bajo porque se basa en los costos de producción). El Modelo SaHo elimina la necesidad de cobrar a todos los consumidores de energía por el funcionamiento de la planta. Solo pagan quienes consumen la energía. Se garantiza la recepción de toda la energía producida, lo que permite que la central nuclear opere a su máxima capacidad.

Los beneficios del estado residen principalmente en la implementación de la política energética mediante una participación activa, aunque limitada, en la construcción de centrales nucleares. El capital inicial invertido se recupera (¡con una rentabilidad adecuada!) con la venta de acciones y puede destinarse a nuevas inversiones en energía nuclear u otros objetivos.

¿Qué ganarán los accionistas al comprar estas acciones?

En los modelos cooperativos, como SaHo, el inversor final tiene derecho a recibir energía a precio de producción. En el caso de la Unidad n.º 3 de Olkiluoto (Finlandia), mencionada anteriormente, el coste de producción de energía y el precio para el accionista rondan actualmente los 40 €/MWh, incluyendo la transmisión.

¿Será interesante para las empresas ser accionista y consumidor final de energía por 200 PLN por MWh, en lugar de 500 PLN por MWh más transmisión y tarifas, como se indica en la solicitud a la Comisión? No me atrevo a comentar al respecto.

¿Qué condiciones rigen el derecho a comprar energía a precio de producción en este modelo? ¿Cuántas acciones de este tipo se requieren para comprar energía a precios más bajos?

El mecanismo es el siguiente: si adquiero una participación del 10%, también tengo derecho a recibir el 10% de la energía producida. Las disposiciones pertinentes están incluidas en los estatutos de la empresa: Mankala y SaHo son cooperativas de facto, pero sociedades de capital de iure. Un accionista debe cumplir ciertos requisitos técnicos para recibir cantidades tan grandes de energía, pero los clientes más pequeños pueden formar cooperativas, que se convertirán en accionistas de SaHo. Esta solución funciona con éxito en Finlandia, y también en cooperativas nucleares de EE. UU. y Suiza.

¿Este modelo de negocio está sujeto a evaluación por parte de la Comisión Europea?

No, por regla general. La Comisión interviene cuando una solución propuesta distorsiona la competencia en el mercado interior de la energía (como el Contrato por Diferencias y otros elementos de ayuda para el PEJ), y en el caso de los modelos cooperativos, la energía no llega al mercado, sino únicamente a los consumidores finales. La Comisión debe ser informada del modelo cuando se notifica el proyecto, de conformidad con el artículo 41 del Tratado Euratom, pero no lo evalúa. Por supuesto, todo depende también del proyecto de inversión específico y de la forma de implementar el Modelo SaHo.

El modelo cooperativo parece más una solución para los SMR que para las grandes centrales nucleares. ¿Es realmente así?

¿Por qué? Los modelos cooperativos son tecnológicamente neutrales. Aunque hasta ahora solo han operado en reactores de gran tamaño (las unidades de Mankala tienen capacidades de aproximadamente 900 y 1600 MW), pueden utilizarse para financiar inversiones y operar unidades nucleares tanto grandes como pequeñas. Por lo tanto, los modelos cooperativos son una solución universal.

* La Dra. Bożena Horbaczewska es profesora en la Escuela de Economía de Varsovia; coautora del modelo SaHo; miembro de la Sociedad Nuclear Polaca y del Comité Polaco del Consejo Mundial de Energía.