Stromausfall in Sicht: Regierung sieht keinen Spielraum, Gesundheits- und Bildungsausgaben im Jahr 2027 zu decken

Der von der Regierung selbst ausgearbeitete Haushaltsrichtlinienentwurf 2026 (PLDO) enthielt in seinen Prognosen eine Warnung: Im Jahr 2027, dem ersten Jahr der nächsten Regierung, dürfte es an Haushaltsspielraum für diskretionäre oder frei verwaltete Ausgaben mangeln, darunter für die Grundausstattung im Gesundheits- und Bildungsbereich sowie für Parlamentsänderungen. In den Jahren 2028 und 2029 verschärft sich das Szenario, da die Marge für diese Ausgaben voraussichtlich noch geringer ausfallen wird.

Der angekündigte „Blackout“ ist das Ergebnis einer Initiative der Regierung von Luiz Inácio Lula da Silva (PT), die Mechanismen zur automatischen Anpassung der Ausgaben wieder einführte, die unter früheren Regierungen abgeschafft worden waren. Dazu gehören die reale Erhöhung des Mindestlohns, die an das BIP gekoppelt ist (was die obligatorischen Ausgaben für Renten, Pensionen und Sozialleistungen in die Höhe treibt), und die Verknüpfung der Ausgaben für Gesundheit und Bildung mit den Einnahmen (was steigende Einnahmen sofort in steigende Ausgaben umwandelt).

Im Jahr 2017, während der Amtszeit von Michel Temer (MDB), verabschiedete der Kongress die Ausgabenobergrenze PEC, die den Anstieg der obligatorischen und diskretionären Staatsausgaben auf die Inflation der vorangegangenen 12 Monate begrenzt. In der Praxis führte diese Regelung dazu, dass der Haushalt eingefroren wurde und lediglich eine Anpassung an die Inflation möglich war.

Im Jahr 2022 unterstützte das Übergangsteam der Lula-Regierung jedoch den sogenannten „Transition PEC“ (bekannt als „Ceiling-Breaking“) mit der Begründung, dass der von Jair Bolsonaro (PL) an den Kongress übermittelte Haushaltsentwurf die Umsetzung einer Reihe staatlicher Maßnahmen ab 2023 unmöglich mache.

Das Projekt genehmigte die Durchführung einer Reihe von Ausgaben außerhalb der durch die Ausgabenobergrenze festgelegten Grenze. Mit der Verabschiedung des PEC fura-teto und später der neuen Regeln des Haushaltsrahmens begannen die Staatsausgaben über die Inflationsrate hinaus zu steigen – der Rahmen sieht eine Ausgabensteigerung von bis zu 2,5 % pro Jahr vor. Der Rahmen stellte außerdem die verfassungsmäßigen Ausgabenuntergrenzen für Gesundheit und Bildung wieder her, die seit der Ära der Ausgabenobergrenzen abgeschafft worden waren.

Das Problem besteht darin, dass viele Ausgaben jährlich um weit über 2,5 Prozent steigen und die Regierung deshalb gezwungen ist, andere Ausgaben zu kürzen, um die Obergrenze nicht zu überschreiten. Mit der Zeit wird der Spielraum für Kürzungen immer geringer.

Mit anderen Worten: Das Problem für die nächste Regierung besteht nicht nur in der Frage der Einnahmeerhebung und eines möglichen Mangels an Ressourcen, sondern vielmehr in der Obergrenze dessen, was im Rahmen der Pflicht- und Ermessenshaushalte ausgegeben werden kann. Viele Analysten halten daher eine erneute Änderung der Haushaltsregeln für unvermeidlich.

Den Prognosen des PLDO 2026 zufolge werden die Einnahmen in den kommenden Jahren in absoluten Zahlen steigen, im Vergleich zum BIP dürfte es jedoch zu einem leichten Rückgang kommen. Schätzungen zufolge werden die Nettoeinnahmen der Union im Jahr 2027 3,3 Billionen R$ (22,93 % des BIP), im Jahr 2028 3,5 Billionen R$ (22,65 % des BIP) und im Jahr 2029 3,7 Billionen R$ (22,34 % des BIP) betragen.

Ab 2027 dürfte jedoch der erwartete Anstieg der obligatorischen und freiwilligen Ausgaben in Verbindung mit der Rückkehr der Gerichtsbeschlüsse zur jährlichen Ausgabenobergrenze zu einem Gesamtausgabenwachstum führen, das über die im Haushaltsrahmen zulässige Steigerung von 2,5 % hinausgeht. Mit anderen Worten: Die Regierung wird keinen finanziellen Spielraum haben, um alle Forderungen zu erfüllen.

Einem im Dezember veröffentlichten Bericht der dem Bundessenat angeschlossenen Independent Fiscal Institution (IFI) zufolge „verbraucht die Wachstumsrate der obligatorischen Ausgaben und der starren Ermessensausgaben letztlich den gesamten verfügbaren Haushaltsspielraum“.

Zu den diskretionären Ausgaben zählen sämtliche Gelder, die die Regierung zur Finanzierung ihrer Programme und Investitionen verwendet, darunter auch ein Teil der Gesundheits- und Bildungsausgaben. Zusammen mit den Parlamentsänderungen werden diese Untergrenzen als „starre Ermessensausgaben“ betrachtet, deren Ausführung obligatorisch ist. Mit anderen Worten: Auch wenn ihre Nutzung auf den ersten Blick kostenlos erscheint, ist sie es in der Praxis nicht.

Auch der Gesundheits- und der Bildungssektor erhalten Mittel aus den Pflichtausgaben. Das Gesundheitsministerium kann weiterhin mit einem Teil der für Parlamentsänderungen vorgesehenen Mittel rechnen – so müssen beispielsweise 50 % der einzelnen Änderungsanträge für Maßnahmen in diesem Bereich bereitgestellt werden.

Das Gesetz bestimmt die Ausgaben für Reformen, Gesundheit und Bildung. Aber es wird einen Mangel an fiskalischem Spielraum geben

Die Regierung schätzt, dass im Jahr 2026 208,3 Milliarden R$ für Ermessensausgaben zur Verfügung stehen werden. Von diesem Betrag müssen 131,2 Milliarden R$ für Parlamentsänderungen und Investitionen in Gesundheit und Bildung bereitgestellt werden, und zwar gemäß den jeweiligen gesetzlichen Bestimmungen. Für andere Investitionen bleiben 83,1 Milliarden R$ übrig.

Im Jahr 2027 ändert sich die Dynamik. Der Betrag, der benötigt wird, um die Mindestausgaben für Parlamentsänderungen und die Mindestausgaben für Gesundheit und Bildung zu decken, wird sich auf 133,1 Milliarden R$ belaufen. Allerdings wird der Regierung nur der finanzielle Spielraum zur Verfügung stehen, für diese Posten 122,2 Milliarden R$ auszugeben, also 10,9 Milliarden R$ weniger als nötig. Und dabei ist noch nicht einmal berücksichtigt, was zur Finanzierung anderer Projekte und Investitionen nötig ist.

Dieser eingeschränkte fiskalische Spielraum ist das Ergebnis der Belastung durch den stärkeren Anstieg anderer obligatorischer Ausgaben (für die Sozialversicherung, Gehälter und andere Ausgaben wie Gerichtsbeschlüsse). Da die obligatorischen Ausgaben erheblich steigen, ist die Regierung gezwungen, andere Ausgaben zu kürzen, um den Haushaltsrahmen nicht zu überschreiten, der eine Gesamterhöhung von bis zu 2,5 Prozent über der Inflationsrate zulässt.

Die Situation verschlechtert sich im Jahr 2028, wenn der Regierung nur noch ein Haushaltsspielraum von 59,5 Milliarden R$ zur Verfügung steht, verglichen mit den 146,9 Milliarden R$, die gesetzlich für starre Ermessensausgaben vorgeschrieben sind. Mit anderen Worten: Es wird ein Defizit von rund 87,3 Milliarden R$ geben, um die gesetzlichen Bestimmungen zur Festlegung solcher Ausgaben einzuhalten.

Nichts, was sich im Jahr 2029 nicht noch weiter verschärfen könnte. In diesem Jahr wird die Regierung nur noch über einen Haushaltsspielraum von 8,9 Milliarden R$ verfügen, von den insgesamt 163,1 Milliarden R$, die sie für Reformen, Gesundheit und Bildung bereitstellen muss, also nur 5,45 % der Gesamtsumme. Die Differenz beträgt 154,3 Milliarden R$.

IFI-Projektionen warnen vor möglichen Steuersperre bereits im Jahr 2026

Die Projektionen der IFI deuten auf ein noch komplizierteres Szenario hin als das im PLDO 2026 skizzierte. Im Basis- und im optimistischen Szenario der IFI wird die Haushaltsdefizitgrenze, wie bereits im PLDO vorhergesagt, erst im Jahr 2027 eintreten. Pessimistische Prognosen gehen allerdings davon aus, dass es bereits im Jahr 2026 zu einem Blackout der öffentlichen Finanzen kommen könnte.

Dem pessimistischsten Szenario zufolge müsste die Regierung im nächsten Jahr über einen zusätzlichen Spielraum von 29,4 Milliarden R$ verfügen, um die starren Ermessensausgaben zu decken, und im Jahr 2027 wären es 128,2 Milliarden R$ – eine Differenz von mehr als 100 Milliarden R$ gegenüber den Prognosen der Regierung.

In dem Dokument wird außerdem darauf hingewiesen, dass die Wiederaufnahme der Zahlung gerichtlicher Verfügungen innerhalb der Ausgabengrenzen (und Haushaltsziele) im Jahr 2027 Druck auf die Nachhaltigkeit des Haushaltsrahmens ausüben wird.

Haddad sagt, er habe keine Pläne, den Kurs in der Finanzpolitik zu ändern

Auch angesichts des angekündigten „Blackouts“ denkt Finanzminister Fernando Haddad nicht daran, Änderungen an der Haushaltspolitik der Regierung vorzunehmen. Am 8. stellte der Minister Vertretern der Ratingagentur Moody’s die Ergebnisse der Regierung vor.

Haddad sagt, er habe das Szenario aufgezeigt, das sich seiner Meinung nach in den kommenden Jahren wiederholen werde, „mit der Erreichung des Ziels im zweiten Jahr in Folge in Form des Haushaltsrahmens.“

Indem er erklärte, dass es hinsichtlich des Ergebnisses vom letzten Jahr eine Überraschung gegeben habe. Haddad fügte hinzu, er habe „den aktuellen Plan der Ereignisse“ vorgestellt und deutete an, dass „in Bezug auf die Ziele der Haushaltspolitik keine Kursänderung in Sicht sei“.

Planungsministerin Simone Tebet räumt zwar bereits ein, dass strukturelle Anpassungen notwendig seien, sagte jedoch, dass über Lösungen erst nach den Wahlen im Jahr 2026 diskutiert werden sollte. Dann müsse sich die Regierung „diesen Problemen stellen und Geld in die Staatskasse pumpen, um notwendige Maßnahmen umzusetzen oder die Parameter des [finanziellen] Rahmens neu zu diskutieren“.

Die Prognosen des IFI und des PLDO 2026 deuten allerdings darauf hin, dass der Haushalt 2027 nicht durchführbar sein wird, da die obligatorischen Ausgaben und die starren Ermessensausgaben bereits jetzt die im neuen Haushaltsrahmen festgelegte Ausgabengrenze überschreiten würden.

Da der Haushalt 2027 vor den Wahlen 2026 vorgelegt werden muss, besteht die einzige Möglichkeit, eine Nichteinhaltung der geltenden Haushaltsregeln zu vermeiden, darin, den Rahmen zu ändern oder einen fiktiven Haushalt mit unterschätzten Pflichtausgaben vorzulegen, der auf eine Mindesteinhaltung der gesetzlichen Grenzen abzielt.

Opposition kritisiert Untätigkeit der Regierung

Im April, als der PLDO 2026 veröffentlicht wurde, erklärte der Abgeordnete Luiz Philippe de Orleans e Bragança (PL-SP), die Regierung würde „die Wahrheit über die öffentlichen Finanzen unter den Teppich kehren und die Bombe auf die nächste Amtszeit verschieben“. „Das ist keine Haushaltsverantwortung, sondern Missmanagement, getarnt als Optimismus“, sagte er.

Anfang Mai kritisierte die Vorsitzende des Verfassungs- und Justizausschusses und Vorsitzende der Minderheit im Parlament, die Abgeordnete Carol de Toni (PL-SC), die Sitzzunahme im Parlament mit der Begründung, die öffentlichen Ausgaben seien sprunghaft angestiegen.

„Das Haushaltsdefizit hat ein beispielloses Ausmaß erreicht. Die Planungsministerin selbst gab zu: Wenn wir dieses Defizit nicht angehen, werden bis 2027 nicht genügend Mittel zur Deckung der Grundausgaben des Landes vorhanden sein“, sagte sie.

Es bleibt abzuwarten, wie die Regierung reagieren wird, ob es sich um eine Scheinlösung, eine Änderung der haushaltspolitischen Rahmenbedingungen oder eine Anpassung der Ausgaben handeln wird.