Меньше правил, лучшие люди: осмотрительность и разрозненная информация

В предыдущем посте я описал несколько случаев использования дискреции в правоохранительных органах из книги Барри Лэма Fewer Rules, Better People. Но хотя приведение отдельных случаев может быть полезным для иллюстрации идеи, принятие решения о том, должна ли дискреция преобладать над легализмом или нет, невозможно путем приведения отдельных историй. Необходимо рассмотреть на втором уровне, какие обстоятельства делают дискрецию более вероятной для достижения лучших результатов, чем легализм в целом, а не указывать на отдельные случаи правил или дискреции, приводящих к хорошим или плохим результатам.

Сторонник легализма может попытаться предложить нам использовать правила, основанные на самых последних исследованиях, рассчитывая на то, что поведение, руководствующееся этими правилами, превзойдет свободу действий. Лэм описывает результаты одной из таких попыток исследования и то, как она была интегрирована в политику. Хотя, по мнению Верховного суда, правоохранительные органы не обязаны предоставлять защиту или услуги любому гражданину, в большинстве юрисдикций есть исключение — домашнее насилие:

В результате благонамеренного активизма большинство штатов и юрисдикций сделали применение силы юридически обязательным в случаях домашнего насилия. У полиции нет дискреционных полномочий, поскольку ее могут арестовать, посадить в тюрьму или оштрафовать за неспособность арестовать подозреваемого.

Как это произошло? Все началось с работы Лоуренса Шермана, криминолога из Миннеаполиса, которого попросили помочь разработать наилучший подход к звонкам о домашнем насилии в начале 1980-х годов. Эти звонки, как правило, имели один из трех результатов — либо полиция производила арест, либо они пытались урегулировать ситуацию со сторонами, либо они разделяли вовлеченных людей, оставляя одну или обе стороны с семьей или друзьями на 24 часа, пока страсти не утихнут. Вопрос был в том, какое из этих действий даст наилучшие результаты. Довольно ошеломляюще, но Шерману удалось убедить полицейское управление, что единственный способ ответить на этот вопрос — применить каждый из этих подходов наугад:

Полиции Миннеаполиса пришлось бы делать то же самое, что бросать трехгранный кубик каждый раз, когда они получали звонок о домашнем насилии. Офицерам пришлось бы выполнять назначенное им вмешательство в звонок независимо от того, что они узнали или с чем столкнулись во время этого звонка . Что, если бы это был незначительный звонок, потому что кто-то ударил стену и напугал детей? Если на кубике было написано «арестовать», вам пришлось бы арестовать. Что, если бы подозреваемый серьезно избил пожилого родителя? Если на кубике было написано «не арестовывать, а только разнять их», вам пришлось бы это сделать.

Каковы были результаты этого эксперимента?

После нескольких месяцев проведения эксперимента Шерман обнаружил, что из людей, которым случайным образом был назначен «арест», 10 процентов были повторно арестованы за домашнее насилие в течение шести месяцев. Из тех, кто получил медиацию, это составило около 18 процентов. А среди людей, которые были разлучены на двадцать четыре часа, это составило более 20 процентов.

Итак, данные, похоже, показали, что арест подозреваемых привел к наибольшему сокращению будущих случаев домашнего насилия. Это имело быстрый эффект:

В течение нескольких лет двадцать восемь штатов приняли законы, которые сделали обязательным для сотрудников полиции арестовать кого-либо в споре о домашнем насилии, налагая штраф в размере 1000 долларов или тюремный срок в один год, если они этого не делали. Эти законы «должны арестовать» даже расширились, включив категорию нарушения запретительного судебного приказа (или охранного судебного приказа), связанного с домашним насилием. Широко распространенной политикой США стало то, что избирательное усмотрение применяется ко всем преступлениям, кроме домашнего насилия.

Эту идею также поддержала популярная политическая коалиция: республиканцы в эпоху Рейгана были очень активны в вопросах жесткой борьбы с преступностью в целом, в то время как демократы и феминистки стремились к более жестким действиям полиции в отношении домашнего насилия в частности.

Однако долгосрочные результаты оказались не такими, на какие надеялись первоначальные сторонники:

К сожалению, сорок лет эмпирических данных показывают, что нет никакой разницы между показателями домашнего насилия в штатах с обязательной и дискреционной политикой арестов. И это несмотря на то, что в штатах с обязательными арестами арестовывают в два раза больше людей за домашнее насилие, чем в штатах с дискреционными арестами... Это отчасти потому, что в штатах с обязательной политикой арестов происходит больше двойных арестов: офицеры используют гораздо меньше дискреционных полномочий, пытаясь определить, кто виноват или является основным агрессором, поэтому они арестовывают всех, кто участвует в споре. В результате в штатах с обязательными арестами в два-три раза больше людей с историей арестов, которые заполняют тюрьмы и лишаются работы и ухода за семьей, в то время как показатели домашнего насилия остаются прежними.

Еще более удивительно то, что в штатах с политикой обязательного ареста за домашнее насилие, как правило, наблюдаются худшие долгосрочные результаты для жертв домашнего насилия:

Между тем, политика обязательного ареста приводит к значительно более высокому уровню убийств супругов. В штатах с политикой дискреционного ареста по сравнению с обязательным числом убийств супругов на 35 процентов меньше. Даже за исключением случаев смерти в результате убийства, женщины, чьи партнеры были арестованы, имеют гораздо более высокий уровень преждевременной смерти, чем женщины, чьи партнеры не были арестованы.

Здесь стоит отметить, что Шерман, вышеупомянутый криминолог, имел гораздо более ограниченную интерпретацию своих результатов эксперимента в Миннеаполисе, чем политики:

«Поэтому аресты были наиболее эффективны в ходе эксперимента в Миннеаполисе, в этом городе и в этом контексте», — заключил Шерман и сообщил об этих результатах в департамент полиции Миннеаполиса.

Однако контекст времени и места имеет огромное значение для результатов:

Иногда арест увеличивал рецидив домашнего насилия, иногда не имел никакого эффекта. Проблема оказалась сложной. То, сдерживал ли арест будущее насилие, зависело от множества других факторов, локальных для сообщества, было ли сообщество богатым или импровизированным, было ли домохозяйство бедным или прочно средним классом и т. д. Шерман никогда не предполагал, что исследование в Миннеаполисе приведет к всеобщей политике, и его последующие исследования показали, насколько неэффективной и саморазрушительной была эта политика.

Десятилетия дополнительных исследований предоставили данные о всевозможных способах, которыми определенные переменные коррелируют с долгосрочными результатами ареста или других подходов. Но этот более надежный и подробный сбор данных, утверждает Лэм, все еще не может выполнить работу, которую от него хотела бы толпа сторонников политики, а не дискреции. Мы могли бы сказать: «В случаях с переменными X, Y и Z арест приводит к лучшим результатам в 75% случаев». Но это не означает, что для любого конкретного случая XYZ существует 75%-ная вероятность того, что арест приведет к наилучшим результатам. Могут быть случаи XYZ, когда арест почти наверняка ухудшит ситуацию. Такого рода данные могут информировать о принятии решений, но они сами по себе не могут быть тем, что фактически принимает решение в данном случае — это должно быть принято на месте конкретным человеком. И принятие наилучшего возможного решения в этом случае будет зависеть от пресловутого человека на месте, использующего весь объем имеющейся информации, относящейся к этому конкретному случаю — информации, которую не может знать или которой не владеет ни один конкретный создатель правил:

Действительно, есть лучшие или худшие способы сделать работу. И чтобы сделать работу лучше, нужно знать некоторые фоновые факты, а также факты каждой ситуации.

И это ключевой механизм, который Лэм определяет для расширения сферы дискреционных полномочий в отношении правил для бюрократов и исполнителей «на улице». Люди, находящиеся непосредственно на месте событий, скорее всего, обладают лучшей и наиболее релевантной информацией по каждому случаю и смогут использовать эти местные знания с большей эффективностью, чем просто следуя общей политике, разработанной высокопоставленным политиком, действующим в соответствии со статистическими сводками и отстраненной социальной теорией:

Реальная жизнь дает гораздо больше информации, чем когда-либо можно учесть в статистических нормах. Возможно, в доме есть дети или пожилые родители. Возможно, речь идет о голоде или огнестрельном оружии. Как можно игнорировать эту информацию, решая, является ли это одним из 75 процентов или одним из 25 процентов исключений из правила? В таких обстоятельствах хотим ли мы, чтобы офицеры действовали в ситуации по своему усмотрению или по мандату?

Решение о том, что должностное лицо должно рассматривать каждое уникальное обстоятельство не в соответствии с конкретными фактами времени и места, относящимися к этому обстоятельству, а в соответствии со статистической схемой, составленной в офисе политиком, который, по всей вероятности, не может обладать всей необходимой информацией в каждой ситуации, привело к большому вреду:

Утопический социальный инженер мечтает о том, что одно простое правило, заранее изложенное и выполняемое без исключений, решит определенную социальную проблему. Просто оптимистичный инженер мечтает о том, что по крайней мере правило превзойдет свободу действий, действия тысяч людей, принимающих тысячи решений на основе тысяч микроситуаций, с которыми они сталкиваются. Правило «арестовать» было сорокалетним экспериментом о том, допускает ли сложная социальная проблема домашнего насилия общее решение. Оглядываясь назад, думать, что могло быть такое универсальное решение, кажется наивным.

Но обеспокоенность Лэма легализмом выходит за рамки неспособности правил высокого уровня фиксировать информацию, относящуюся к обстоятельствам на уровне земли. Он также считает, что легализм имеет значительную моральную цену, делая нас хуже. Я рассмотрю этот аспект его аргументации в следующем посте.