Au lieu d’économiser, le gouvernement utilise l’argent supplémentaire du pétrole pour dépenser davantage.

Le gouvernement fédéral utilise les revenus pétroliers supplémentaires – provenant des recettes attendues de la vente aux enchères des zones pré-salifères adjacentes – pour libérer de l’espace budgétaire et dépenser davantage.

Mardi (22), le ministère des Finances a annoncé le déblocage de 20,6 milliards de réaux dans le budget de cette année. Une grande partie de l'augmentation des recettes qui a justifié ce déblocage provient des fonds que le gouvernement espère lever grâce à la concession de champs pétroliers.

Toutefois, ces recettes sont non récurrentes, ce qui signifie qu'elles ne résolvent pas le problème des finances publiques à moyen et long terme, caractérisé par des dépenses structurelles qui augmentent plus vite que les recettes, ce qui entraîne une dette croissante. De plus, même avec ces ressources supplémentaires, les finances publiques se clôtureront cette année avec un déficit primaire, à la limite inférieure de l'objectif.

Selon Warren Investimentos, le problème du plan d'urgence budgétaire actuel réside dans le fait que les recettes exceptionnelles issues des ventes de pétrole pourraient servir à dépenser davantage. Le gestionnaire de placements estime que l'idéal serait de reporter les recettes des ventes de pétrole à 2026 et de maintenir le plan d'urgence budgétaire actuel.

« L'année prochaine sera beaucoup plus difficile à atteindre que cette année pour atteindre l'objectif budgétaire. Compter [en 2026] sur les gains de recettes résultant de l'approbation de la mesure provisoire 1 303 [qui porte sur la fiscalité des investissements] ou sur la réduction des avantages fiscaux semble très risqué », indique le gestionnaire dans une note.

Fin mai, le gouvernement avait gelé un total de 31,3 milliards de réaux dans le budget 2025 afin d'atteindre son objectif budgétaire. Sur ce total, 20,6 milliards de réaux constituaient des provisions pour imprévus, réversibles tout au long de l'année, et 10,6 milliards de réaux constituaient des gels (coupes budgétaires permanentes). Aujourd'hui, la quasi-totalité de ces provisions a été annulée, et le gel a légèrement fluctué, passant de 10,6 à 10,7 milliards de réaux.

Si aucun changement de cap n'est apporté, la situation risque de s'aggraver. Selon les prévisions du projet de loi d'orientation budgétaire 2026 (PLDO), d'ici 2027, le gouvernement ne disposera plus d'une marge de manœuvre budgétaire pour des dépenses discrétionnaires ou librement gérables, y compris les dépenses minimales pour la santé et l'éducation, et les amendements parlementaires.

La limite inférieure de l'objectif budgétaire devient un prétexte pour dépenser davantage

Selon Warren, en débloquant 20,7 milliards de réaux, le gouvernement de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) confirme son engagement à ne viser que la limite inférieure de l'objectif budgétaire pour 2025, au lieu de viser le centre de l'objectif.

L'objectif officiel pour l'année est un déficit primaire nul, mais une tolérance est prévue pour un déficit équivalent à 0,25 % du PIB. Cette marge représente la possibilité d'un déficit pouvant atteindre 31 milliards de réaux cette année, sans compter les dépenses exclues de l'objectif. Après le dégel de mardi, le gouvernement estime qu'il clôturera l'année très près de cet objectif, avec un déficit de 26,3 milliards de réaux.

Il n'y avait donc aucun intérêt à utiliser les recettes supplémentaires pour atteindre l'objectif principal d'un déficit zéro. Ces recettes supplémentaires serviront à dégager davantage de dépenses, plutôt qu'à freiner la hausse de la dette publique.

« Nous comprenons que cette décision était erronée », déclare Warren à propos du déblocage de la réserve. Le gestionnaire estime que cette décision n'empêchera pas la réalisation de l'objectif budgétaire 2025, car la vente de pétrole a déjà été approuvée par la mesure provisoire n° 1 291 et il y aura suffisamment de temps pour organiser les enchères. De plus, les recettes de l'impôt sur le revenu ont bien évolué jusqu'en juin.

Même avec le pétrole, le gouvernement aura un déficit de 74,9 milliards de réaux

Si cela se confirme, le déficit primaire total attendu par le gouvernement pour 2025 – de 74,9 milliards de réaux, soit 0,6 % du PIB – sera supérieur au solde négatif de 0,37 % du PIB observé en 2024.

Le gouvernement ne peut atteindre que la limite inférieure de l’objectif (un déficit allant jusqu’à 0,25 % du PIB) parce qu’une partie des dépenses – avec des paiements ordonnés par les tribunaux, par exemple – ne sont pas incluses dans les registres comptables.

Le fait est que, même si le gouvernement atteint formellement l’objectif en utilisant la marge de tolérance, les déficits répétés gonflent inévitablement la dette publique, car il est nécessaire d’émettre des obligations pour couvrir le solde négatif.

« La stabilité de la dette publique élevée nécessite d’aller le plus rapidement possible vers un excédent supérieur à 2% du PIB », calcule Warren.

Dans son évaluation, Warren lance également un avertissement au gouvernement : « Un autre problème que nous constatons est la mise en œuvre d’une politique budgétaire axée sur la limite inférieure de l’objectif budgétaire. Cette limite inférieure a été introduite pour tenir compte de l’imprévisibilité. Elle ne devrait pas servir à financer des dépenses supplémentaires », indique-t-elle.

Au cours des 29 mois de l'administration Lula jusqu'en mai, 23 d'entre eux ont enregistré des déficits, selon les données de la Banque centrale. En conséquence, la dette publique est passée de 71,7 % du PIB en décembre 2022 à 76,1 % en mai de cette année.

Les enchères pétrolières étaient déjà un pari pour augmenter les revenus et dépenser plus

Comme le montre la Gazeta do Povo , même avant toute la dispute avec le Congrès national sur le maintien ou l'annulation de l'augmentation de l'IOF, le gouvernement ciblait déjà les enchères pétrolières pour lever des fonds et réduire les coupes faites dans le budget, c'est-à-dire pour dépenser plus.

À cette fin, l'exécutif a envoyé en mai au Congrès le projet de loi 2632/25, qui autorise Pré-Sal Petróleo (PPSA) — une entreprise publique créée en 2010 exclusivement pour réaliser la vente publique de la part de l'Union dans les zones sous régime de partage — à mettre aux enchères ces volumes.

Le projet de loi a été abandonné et le texte relatif aux enchères de distribution a été inséré dans la Mesure provisoire du Fonds social, déjà approuvée par le Congrès et promulguée par Lula. Initialement, les prévisions de recettes de cette initiative se situaient entre 15 et 37 milliards de réaux.

En raison des fluctuations des prix du pétrole sur le marché international, le ministère des Mines et de l'Énergie a maintenu ses prévisions de recettes à un niveau inférieur, atteignant 14,78 milliards de réaux. La vente aux enchères était une solution proposée par le ministère pour alléger les contraintes budgétaires.

Les revenus supplémentaires ont une base fragile et dépendent de matières premières volatiles

Ce montant constitue une part importante des recettes supplémentaires enregistrées par le gouvernement et utilisées pour justifier le récent dégel.

Selon les données du rapport d'évaluation des recettes et des dépenses primaires du 3ème trimestre, publié ce mardi, les recettes nettes du gouvernement ont été révisées à la hausse de 27,1 milliards de reais.

Cette augmentation nette est principalement due à trois facteurs : 17,9 milliards de reais provenant de la vente de l'excédent de pétrole de la couche pré-salifère, y compris les zones non concédées ou partagées ; 12,2 milliards de reais provenant de l'impôt sur le revenu ; et 10,2 milliards de reais provenant de l'IOF (Opérations d'exploitation financière). En d'autres termes, les revenus pétroliers représentent la majeure partie des revenus qui ont entraîné la hausse des revenus.

Selon l'agence Eixos, sur le total des revenus pétroliers estimés :

• 14,78 milliards de réaux proviennent de la participation de l'Union à la vente aux enchères des zones non contractuelles, qui aura lieu en novembre ;
  
• 1,7 milliard de R$ proviennent de l'augmentation des revenus provenant de la vente supplémentaire de pétrole des champs de Jubarte, suite à l'approbation par l'ANP de l'Accord d'individualisation de la production (AIP) la semaine dernière ;
  
• 1,7 milliard de R$ proviennent de l'augmentation de la production des champs sous le régime de partage de la production ; et
  
• 0,28 milliard de R$ représente une réduction des revenus due aux ajustements des revenus attendus des redevances et des participations spéciales.
  

Les dividendes des entreprises publiques entrent dans le radar pour stimuler les flux de trésorerie

Outre les ressources provenant du pétrole, la stratégie du gouvernement visant à dépenser davantage comprend également une augmentation des dividendes distribués par les entreprises publiques.

Cette mesure nécessite avant tout des négociations techniques et politiques avec les entreprises publiques. Par exemple, en mars dernier, Petrobras a présenté des réserves de bénéfices non distribués d'environ 20 milliards de réaux, et la BNDES, 16 milliards de réaux.

Ces deux montants pourraient être assortis d'un pourcentage versé à l'État sous forme de dividendes supplémentaires. Cependant, dans ce cas, il sera nécessaire de tenir compte des dispositions de la loi sur les entreprises publiques pour tenter de réduire ces réserves.