Le logement n'a exécuté que 32 % de son budget l'année dernière, le plus bas parmi tous les ministères

L'engagement du gouvernement à faire du logement l'axe central de sa politique sociale ne se traduit pas, du moins pour l'instant, dans l'exécution effective du budget de l'État. Bien que le gouvernement ait annoncé des plans ambitieux — tels que la construction de 40 000 logements sociaux par l'intermédiaire d'une nouvelle entreprise publique ou la mobilisation de terrains publics pour accroître l'offre de locations abordables —, le ministère du Logement et de l'Agenda urbain est le département dont le niveau d'exécution budgétaire est le plus faible des 22 départements qui composent le gouvernement. Selon les données de l'Intervention générale de l'administration de l'État (IGAE), fin 2024, seulement 32,7 % des obligations sur les crédits disponibles avaient été comptabilisées. Cet écart entre les annonces politiques et la réalité comptable accentue la pression sur un portefeuille clé pour relever l'un des défis les plus urgents du pays : l'accès à un logement décent .

Le département du Logement et de l'Agenda urbain met en avant le chiffre résultant de la comparaison des dépenses engagées avec le budget, qui s'élève à 95,4 % en 2024. Il affirme qu'en tant que « payeurs de subventions et d'aides à d'autres administrations » – principalement des communautés autonomes, des gouvernements locaux et d'autres entités –, leur exécution dépend de la justification et de la présentation des documents permettant le versement des sommes. C'est ce qui différencie ce pourcentage d'avancement de celui qui prend en compte les obligations reconnues, plus courant pour comparer l'exécution. Le ministère affirme que son calcul indique une exécution plus élevée car, bien que les ressources aient été allouées, le décaissement reste en attente. « Ce montant est déjà dans les caisses, en attente ; peu importe qu'ils le versent cette année ou l'année prochaine, mais on ne peut pas leur verser d'argent s'ils ne prouvent pas qu'ils ont construit ; c'est une contre-justification », affirment-ils. D'autres sources comptables expliquent que sans justification, le projet ne peut être considéré comme exécuté.

Diego Martínez López, professeur d'économie appliquée à l'Université Pablo Olavide de Séville et chercheur à la Fedea, préfère la « vision orthodoxe » du budget et reconnaît que si « les dépenses engagées doivent aller quelque part », l'exécution se limite aux paiements effectués.

L'économiste et consultant immobilier Alejandro Inurrieta décrit le Logement et l'Agenda urbain comme un organisme « vide d'un point de vue budgétaire », car il « s'agit davantage d'une agence de financement et n'a quasiment aucune capacité exécutive ». Il explique que le Logement « ne construit pas de logements à proprement parler, mais accorde des prêts à d'autres administrations ou institutions financières ; elles ne disposent pas d'un programme comme celui des Transports avec son programme de travaux publics ». Il ajoute que la capacité d'exécution budgétaire serait limitée dans le cas de certains programmes de réhabilitation ou de terrains publics « qui sont très lents car, dans de nombreux cas, ils dépendent de l'obtention des permis ». Il évoque l'absence d'accords entre les agences comme une autre cause possible de cette exécution limitée.

La lenteur des dépenses du ministère intervient dans un contexte où le budget général de l'État a été prolongé pour la deuxième année consécutive. Le gouvernement n'a pas approuvé de nouveaux comptes publics depuis 2023, juste avant les élections, et aucun nouveau guide des dépenses et des recettes publiques n'a encore été élaboré au cours de cette législature. Cette situation complique la pratique budgétaire, car les postes budgétaires n'ont pas été actualisés.

L'un des exemples les plus emblématiques de la mauvaise exécution budgétaire de ce ministère est le prêt de l'Institut de crédit officiel (ICO) pour la promotion du logement social, le poste le plus important du budget 2024 du ministère du Logement, doté de 2,2 milliards d'euros. Bien que ce prêt ait été activé en juillet 2024 grâce à un accord avec l'institution financière publique, les données d'exécution budgétaire montrent qu'en décembre, pas un seul euro de ce poste n'avait été utilisé : aucune obligation n'a été comptabilisée et aucun paiement n'a été effectué, selon le rapport de l'IGAE.

Selon plusieurs auditeurs, cela s'explique par le fait que, bien que l'ICO puisse désormais signer des transactions avec les promoteurs, les fonds ne sont comptabilisés comme dépenses budgétaires qu'une fois les prêts formalisés et les ressources effectivement débloquées. Par conséquent, même si certains paiements ont déjà été effectués, ils ne sont pas comptabilisés dans les registres officiels.

Selon l'ICO, 59 opérations ont été approuvées à ce jour, mobilisant 726 millions d'euros pour financer plus de 6 000 logements. Ces sommes ont déjà été versées et sont entre les mains des entreprises de construction et des promoteurs, précise l'ICO. Elles pourraient donc être ajoutées à l'estimation d'exécution de l'année dernière afin d'obtenir une image plus précise. Cela porterait le taux d'exécution budgétaire à 50 %, même si le ministère afficherait toujours le niveau d'exécution le plus faible.

L'ICO explique également que les fonds prévus pour la promotion du logement social ont augmenté de 1,1 milliard d'euros supplémentaires jusqu'au premier trimestre 2025, pour atteindre un total de 3,3 milliards d'euros, comme le montrent les comptes de cette année. Des sources de l'organisme public précisent qu'outre les 726 millions d'euros déjà approuvés, 1,6 milliard d'euros supplémentaires sont actuellement en cours d'examen et d'analyse, destinés à la construction de plus de 50 projets de logements. Cependant, ces fonds n'ont pas encore été alloués et ne peuvent être inclus dans l'exécution du budget.

Le ministère du Logement explique que concernant ces prêts ICO, « le démarrage a été très lent, car des accords ont dû être conclus avec les banques, mais le rythme s'accélère désormais », et précise que cette allocation n'est pas annuelle. Les fonds, qui s'élèvent déjà à 3,3 milliards d'euros, seront donc débloqués d'ici 2026. « Il s'agit d'un produit très complexe ; il ne s'agit pas de subventions, mais de prêts, et de nombreuses interactions avec la Commission européenne ont donc été nécessaires pour garantir le respect de toutes les exigences », explique-t-il. L'ICO collabore avec des institutions financières pour acheminer cette ligne, alimentée par des fonds du Plan pour la reprise, la transformation et la résilience (PRTR). À ce jour, sept institutions ont adhéré à ce programme et un financement a déjà été formalisé pour la construction de 120 logements, selon des sources ministérielles. Par ailleurs, l'établissement de crédit explique que malgré la complexité des exigences – qui incluent, entre autres, la durabilité et l'efficacité énergétique des biens, ainsi que la protection des logements contre les loyers abordables pendant une période minimale de 50 ans –, les fonds destinés aux promoteurs sont garantis, qu'ils proviennent de fonds européens ou de l'ICO elle-même.

Outre ce poste de crédit ICO, le rapport de décembre 2024 du Département d'intervention de l'État indique que les autres postes du ministère ne se distinguent pas non plus par leur niveau d'exécution élevé. C'est le cas des ressources destinées à la planification et à la promotion de la construction (45,7 %), à la réhabilitation et au redressement économique et social des zones résidentielles (46,3 %) et à la construction de logements sociaux locatifs et de bâtiments économes en énergie (51,7 %). Le poste promotion, administration et aide à la réhabilitation et à l'accès au logement (92,8 %) est le seul à se démarquer à cet égard.

Selon l'IGAE (Institut espagnol de la statistique et du recensement), le taux d'exécution budgétaire du ministère du Logement, qui correspond aux obligations reconnues sur les prêts finaux, est le plus bas de tous les autres ministères du gouvernement à la fin de 2024. Le taux d'exécution budgétaire du ministère du Travail et de l'Économie sociale était de 60,4 %, celui de la Politique territoriale et de la Mémoire démocratique de 67,2 %, et celui de l'Industrie et du Tourisme de 68,6 %.

La crise du logement est devenue une priorité croissante pour les citoyens, marquée par la hausse des loyers, le coût croissant de l'accession à la propriété et la pénurie de logements abordables, notamment pour les jeunes. À cet égard, le ministère souligne le déploiement du programme de garantie ICO, destiné à faciliter l'accès à la propriété pour ce groupe et les familles avec enfants, qui a bénéficié à ce jour à 5 553 bénéficiaires. Malgré ces progrès, la lenteur de l'exécution budgétaire suscite des doutes quant à la capacité des processus à traduire les promesses du gouvernement en résultats tangibles.