La excepción es la regla: Lula ya gastó R$ 337 mil millones fuera de la meta fiscal.

Con el paquete de ayuda a los sectores afectados por el aumento tarifario , el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) sumará R$ 336,9 mil millones en gastos retirados de las reglas fiscales desde el inicio del mandato hasta ahora.

El monto incluye R$ 327,4 mil millones que ya habían sido excluidos entre 2023 y 2025 y los R$ 9,5 mil millones del nuevo paquete.

Para brindar R$30 mil millones en apoyo a las empresas afectadas por el aumento arancelario, el Tesoro aportará directamente R$4.5 mil millones para garantizar fondos, como garantía para el financiamiento. Otros R$5 mil millones provendrán de exenciones fiscales a través del programa Reintegra, que reembolsa a los exportadores los impuestos gastados en la producción.

De ser aprobada por el Congreso, la medida representará otro ejercicio de contabilidad creativa para garantizar el cumplimiento del objetivo de este año de eliminar el déficit primario del gobierno federal. Incluso si la legislatura no la aprueba, el gobierno podría apelar ante el Tribunal Supremo Federal (STF), que ha autorizado este tipo de iniciativas.

La tarifa debe ajustarse al límite de gastos.

Para Alexandre Andrade, director de la Institución Fiscal Independiente (IFI), adscrita al Senado, estas medidas solo refuerzan la desconfianza respecto al equilibrio del gasto público. «Estas prácticas, de alguna manera, afectan la percepción de los actores interesados ​​sobre el compromiso del gobierno con las reglas fiscales y la sostenibilidad de la deuda pública», afirma.

João Pedro Paes Leme, economista de Consultoria Tendências, señala que el mayor problema es el precedente que sienta. «Se termina creando una cadena de incentivos para excluir artículos del objetivo ante una emergencia, recurriendo siempre a este tipo de exención [licencia formal para ignorar la norma]», afirma.

"El marco ya incluye un margen del 0,25% para afrontar imprevistos, como el aumento de tarifas. Pero el gobierno no está apuntando al centro del objetivo", añade.

Fernando Schüler, politólogo y economista de Insper, afirma que excluir el gasto de la meta se ha convertido en una salida fácil para el país. "Formalmente, respetamos una regla fiscal, pero aceptamos las excepciones casi recurrentes a esa misma regla", afirma.

No se está considerando la alternativa correcta, recortar el gasto y establecer prioridades. El gobierno y el Congreso —que también impulsan esto— no están dispuestos a definir prioridades. La solución fácil es crear maniobras fiscales crónicas, como el aumento de aranceles.

En la práctica, el gobierno finge cumplir con el marco fiscal, pero con la excepción de los gastos, secuestrando ingresos futuros, que se ven agravados por los intereses. «Brasil apuesta por un déficit crónico, que generará deuda, contratando préstamos al 15% [la tasa Selic]», afirma Schüler.

Cuando vi a esa gente sonriendo al firmar la medida de aumento de aranceles, pensé: "Nadie paga la factura". Como dicen, el lobby más débil en Brasilia son los no nacidos, es decir, las generaciones futuras.

Transición, calamidad, incendios, aumento de tarifas y más: gastos excluidos de la meta fiscal bajo el gobierno de Lula

2023

• Órdenes judiciales: R$ 92,3 mil millones
• PEC de Transición: R$ 145 mil millones
• Apoyo cultural R$ 3,8 mil millones

Total : R$ 241,2 mil millones

2024

• Calamidad en Rio Grande do Sul: R$ 29 mil millones
• Exención de ingresos (Calamidad RS): R$ 124 millones
• Incendios: R$ 1,4 mil millones
• Recomposición del techo presupuestario del Poder Judicial: R$ 1,3 mil millones
• Empresas estatales federales: R$ 1,9 mil millones

Total: R$ 33,7 mil millones

2025

• Órdenes judiciales: R$ 48,6 mil millones
• Empresas estatales federales: R$ 3,7 mil millones
• Ayuda a los afectados por el aumento de tarifas: R$ 9,5 mil millones

Total: R$ 61,8 mil millones

Total 2023-2025 : R$ 336,9 mil millones

A la salida, el Gobierno apuesta por aumentar el gasto

La evasión presupuestaria para cumplir con los límites de gasto —ejemplificada por el apoyo a los aumentos arancelarios— no es una práctica nueva, pero se ha intensificado bajo la administración del Partido de los Trabajadores.

Desde el principio, los recursos de la Propuesta de Enmienda de Transición –nada menos que R$ 145 mil millones excluidos de la regla fiscal– sirvieron para fortalecer programas sociales como el Bolsa Família y garantizar inversiones públicas en el inicio del actual mandato.

También en 2023, una sentencia del Supremo Tribunal Federal autorizó al gobierno a pagar parte de las deudas impuestas por la corte al margen de las normas fiscales hasta 2026. La licencia permitió la reanudación del pago de estas deudas después de que la Corte bloqueara una enmienda constitucional de 2021 que posponía su reembolso. Solo en ese primer año, la exclusión de estas deudas ascendió a R$92.300 millones.

A partir de entonces, las excepciones se normalizaron. Ese mismo año, el gobierno federal utilizó el Artículo 65-A de la Ley de Responsabilidad Fiscal para excluir de la meta fiscal transferencias de casi R$3.900 millones destinadas al sector cultural.

El monto se transfirió mediante la Ley Paulo Gustavo. Esta medida permitió a los estados, municipios y el Distrito Federal recibir apoyo financiero de emergencia para iniciativas culturales sin impacto fiscal. El artículo pertinente de la LRF exime de la obligación de contabilizar las transferencias a los gobiernos regionales para fines fiscales.

Entre las excepcionalidades se encuentran las lluvias en RS, los incendios y el techo del Poder Judicial

En 2024, se justificaron deducciones por R$31.800 millones de la meta fiscal debido a circunstancias excepcionales. El mayor impacto provino de la declaración del estado de calamidad pública en Rio Grande do Sul, que permitió gastar R$29.000 millones al margen de las normas fiscales. También se asignaron R$1.400 millones para combatir los incendios en la Amazonía y el Pantanal, en el marco de la emergencia climática.

Además, se retiraron R$1.300 millones para restablecer el límite de gasto del Poder Judicial y del Consejo Nacional del Ministerio Público (CNMP), tras la decisión del TCU en la Resolución n.º 1.103/2024. El ajuste se realizó mediante una medida provisional, que fue criticada en la legislatura. El gobierno defendió la medida provisional como un ajuste "técnico y de emergencia" para corregir un error de cálculo en el límite de gasto, que había descartado la asistencia a la vivienda como un gasto regular.

El gobierno de Lula incluso intentó excluir los gastos de la "Sopa de Soja" y la Ayuda al Gas de la meta fiscal, pero desistió tras las críticas y el riesgo de ser acusado de manipulación fiscal, similar a lo ocurrido durante el gobierno de Dilma Roussef (Partido de los Trabajadores). Al ser gastos obligatorios vinculados a derechos sociales, no podían ignorarse en la meta fiscal.

El gobierno también excluye del objetivo fiscal el gasto de las empresas estatales federales. Esto incluye principalmente las inversiones y los gastos operativos de empresas como Petrobras, Banco do Brasil, Caixa y BNDES, que utilizan sus propios recursos y no dependen directamente del Tesoro Nacional.

El argumento es que los déficits pueden surgir debido a inversiones en proyectos importantes y no representan pérdidas financieras para el país. Las exclusiones totalizaron R$1.900 millones en 2024, y se proyectan R$3.700 millones para 2025.

Los precatórios vuelven al debate, pero seguirán excluidos del objetivo

La exclusión de las deudas judiciales representa la mayor cantidad retirada del marco fiscal en 2025. Se pagarán R$48.600 millones a los acreedores estatales brasileños que no se encuentran dentro del objetivo antes de fin de año. Sin embargo, la situación podría cambiar en 2026.

Actualmente, el sistema provisional vigente es resultado de la decisión del Supremo Tribunal Federal de mayo de 2023, que autorizó al gobierno a excluir parte de los pagos fuera de las reglas fiscales hasta finales de 2026. Sin embargo, la determinación de pagar todos los gastos dentro de las reglas fiscales a partir de 2027 limitaría drásticamente el espacio presupuestario del gobierno para otros gastos.

La Propuesta de Enmienda Constitucional 66/2023, presentada por el Congreso Nacional, busca agilizar considerablemente esta reinstauración y, en la práctica, liberar margen presupuestario y reducir el riesgo de colapso de las finanzas públicas. El proyecto de ley fue aprobado por la Cámara de Diputados y en primera vuelta en el Senado, por 62 votos a favor y 4 en contra. Solo falta la segunda vuelta y su posterior promulgación por el Congreso para que las nuevas normas entren en vigor, ya que las enmiendas constitucionales no requieren sanción presidencial.

Para Schüler, la situación con las deudas judiciales es "escandalosa". "Estamos pagando las deudas judiciales con deuda pública", afirma. "Es una artimaña para evitar la difícil y necesaria salida del ajuste fiscal. Y el contribuyente paga por la magia". Critica la complicidad del Supremo Tribunal Federal. "El Supremo Tribunal Federal hace lo mismo, aceptando que todo en Brasil es excepcional", afirma.

"El ministro [Luís] Fux eliminó del reglamento los pagos judiciales", recuerda Schüler, refiriéndose a la decisión de 2023. "[El ministro] Flávio Dino desprestigió de un plumazo la financiación de la lucha contra incendios, un recurso que debería haber formado parte de un programa básico de emergencia ambiental. Y recientemente, [El ministro] Dias Toffoli eliminó del presupuesto las compensaciones a las víctimas del fraude al INSS".

Cree que la Corte Suprema está ayudando con la gestión presupuestaria, que debería ser responsabilidad de la Legislatura. "En el caso de los jubilados, la Procuraduría General de la República defendió la exclusión, argumentando que el fraude violaba derechos fundamentales y, por lo tanto, era constitucional, por lo que le correspondía a la Corte Suprema decidir", explica.

"Pero la regla fiscal la aprueba el Congreso, la gestión presupuestaria es responsabilidad del Congreso, y los créditos extraordinarios también los aprueba el Congreso. ¿Cómo toma esta decisión un juez del Tribunal Supremo? Nadie pregunta eso en Brasil. Se ha vuelto algo común. Esto es una desorganización del pacto republicano, un desprecio por la ley y las instituciones", afirma el politólogo.

Las excepciones requerirán un ajuste más estricto

Para Paes Leme, el gobierno ha intentado eludir la insostenibilidad de la regla fiscal, que ya se ha consolidado en la percepción del mercado y del gobierno. El costo de los gastos obligatorios ya consume prácticamente la totalidad del presupuesto federal, reduciendo los recursos para inversiones e incluso para el mantenimiento de los servicios públicos.

El porcentaje del gasto en salud y educación se ajusta a los niveles mínimos estipulados por la Constitución y no puede reducirse. Otros gastos importantes, como la seguridad social y las prestaciones sociales, están vinculados al salario mínimo, que ha experimentado un crecimiento real superior a la inflación, es decir, por encima del límite establecido por el marco.

Para este año, además de las maniobras fiscales y el aumento de tarifas, el gobierno debería poder cumplir su objetivo utilizando ingresos extraordinarios, como la distribución de dividendos, la venta de barriles de petróleo excedentes y la subasta de yacimientos del presal. Pero el ajuste, según el economista, tendrá que ser más riguroso.

Cuando se socava la credibilidad de las reglas fiscales, las reformas futuras se complican. Las reglas deberán ser más estrictas y directas, como ya hemos visto con el límite del gasto. Sin esto, será cada vez más necesario convencer al público y a los agentes del mercado de que existe una verdadera búsqueda de la sostenibilidad fiscal.