El control de alquileres de vivienda, una falsa solución

Para abordar el problema de la escasez y los altos precios de la vivienda en las sociedades occidentales con democracia política y una economía más o menos liberalizada, la actuación del Estado se basa en cuatro ejes principales de política pública: la oferta pública de vivienda, los subsidios para la compra y el alquiler, la tributación de la construcción y las transacciones, y la regulación, que abarca desde las normas de planificación urbana y las licencias hasta la intervención administrativa en el mercado.

Todos estos temas abarcan cuestiones complejas y merecen un debate, al que he intentado contribuir en estas páginas. Actualmente, ante el agravamiento de la crisis de la vivienda, algunos reclaman la necesidad de regular administrativamente los alquileres para que sean asequibles para la mayoría de la población. Esta idea, que parece una solución simple al problema, es, en mi opinión, una de las peores opciones de política pública, con consecuencias que intentaré destacar más adelante.

Permítanme mencionar brevemente las tres primeras líneas de política, que incluyen muchas de las “soluciones imposibles” que analicé anteriormente aquí y aquí .

La oferta de vivienda pública sería sin duda una de las claves del problema. Incluso para quienes, como yo, defendemos una perspectiva liberal, es innegable que el Estado, como uno de los principales —si no el mayor— propietario de bienes raíces del país, no solo tiene responsabilidades, sino también recursos que, movilizados estratégicamente, podrían influir positivamente en el mercado. Una oferta significativa de vivienda pública —basada en un modelo de colaboración con entidades privadas— centrada en el alquiler, con costos controlados y dirigida a la clase media, tendría un efecto equilibrador significativo en los precios. Además, existe la posibilidad de canalizar fondos comunitarios hacia estas operaciones.

Es conocido el bajísimo porcentaje de vivienda pública existente en Portugal en comparación con otros países europeos, estando la vivienda existente marcada por un historial de mala gestión y destinada, fundamentalmente, a segmentos de población altamente dependientes.

En una sociedad empobrecida como la nuestra y frente a fallos del mercado, los subsidios – a la compra y, sobre todo, al alquiler – aplicados de manera limitada, pueden resultar eficaces y socialmente justos, cuando se dirigen sólo a quienes realmente los necesitan, especialmente las familias jóvenes.

Pero los subsidios conllevan riesgos. Se generalizaron en la década de 1980, mediante subsidios a las tasas de interés, para incentivar a toda una generación de personas que no encontraban vivienda en el inexistente mercado de alquiler a comprar casas nuevas. El resultado a largo plazo no solo fue un modelo de vivienda insostenible, sino también una grave crisis presupuestaria. Más recientemente, los subsidios, junto con la reducción de las tasas de interés de los préstamos, han contribuido al aumento de los precios de la vivienda, impulsando la demanda en un contexto de oferta muy limitada.

Un impuesto inmobiliario menos oneroso ya está dando sus primeros pasos, tras haber estado incluido en los incentivos para la renovación urbana durante algún tiempo. Los resultados aún no se perciben en la oferta, y algunos, incluido yo mismo, argumentan que debería ir mucho más allá, con un verdadero shock fiscal que impacte todo el ciclo de producción y transacción de viviendas.

Los actores del sector señalan que los impuestos representarán casi el 40% del precio final de la construcción, lo que pone de relieve el alcance y los posibles impactos. Sin embargo, la reticencia de un estado con una fuerte dependencia fiscal a perder ingresos fiscales ha impedido tomar medidas contundentes en este ámbito.

Finalmente, la regulación, que, a diferencia de las anteriores, no implica inversión pública ni pérdida de ingresos fiscales y, por lo tanto, ha sido la línea de acción preferida por los gobiernos, tanto de izquierda como de derecha. Al fin y al cabo, legislar para abordar problemas y generar cargas para las personas es una de nuestras áreas de especialización.

Reconozco que un mínimo de regulación es necesario para el funcionamiento de las sociedades civilizadas. Sin duda, la regulación en Portugal tiene un amplio margen de simplificación y mayor eficacia, en particular en lo que respecta a las normas técnicas que rigen la construcción, las normas urbanísticas y todo el proceso administrativo que conduce a la obtención de licencias de construcción.

Pero es otro aspecto de la regulación, la tentación de condicionar administrativamente el valor de los alquileres de vivienda, en el que quiero centrarme ahora.

Después de 1974, el mercado de alquiler de viviendas perdió relevancia en Portugal en comparación con nuestro entorno geopolítico. Esta deficiencia es un aspecto central del problema actual de la vivienda y, por lo tanto, debería priorizarse en las políticas públicas. Menciono 1974 porque la convulsión política, social y económica del PREC expuso y exacerbó las disfunciones existentes en el mercado de alquiler y desvió casi por completo la inversión privada de este sector.

De hecho, el problema se deriva de más de un siglo de sucesivas variaciones del llamado régimen de arrendamiento urbano "vinculante", iniciado en 1910. Este régimen se caracteriza por una protección excesiva de los intereses de los inquilinos, rentas condicionales y prórrogas automáticas de los contratos, lo que penaliza a los arrendadores y restringe gravemente su autonomía. En otras palabras, los arrendadores han desempeñado durante mucho tiempo, y a su costa, un papel de apoyo social generalizado, subvencionando a los inquilinos, un papel que no se suponía que debían desempeñar.

En los 50 años de democracia, se han hecho varios intentos por desenredar este régimen, buscando acercarlo al mercado sin causar grandes convulsiones sociales. Estos intentos liberalizadores surgieron, dadas las condiciones políticas, desde la centroderecha. Desde la izquierda, el carácter vinculante del arrendamiento sigue siendo visto con buenos ojos, atribuyéndole méritos de justicia social, ya que cumple un derecho abstracto, promueve la redistribución de la riqueza y protege a las poblaciones locales de la expulsión. Todo esto se basa en el odio histórico de la izquierda a la propiedad y al mercado.

Los escasos resultados y las revisiones inconsistentes del sistema de alquiler urbano siguen impulsando a las familias a comprar, ya que la carga financiera de comprar suele ser menor que pagar el alquiler. Esto, a su vez, reduce aún más el sector del alquiler.

Por lo tanto, la principal razón del aumento de los alquileres —y, por supuesto, también del aumento de los precios de venta, pero ese no es mi punto— es la escasez de oferta. Existe un desajuste entre la presión de la demanda de vivienda y la disponibilidad de viviendas de alquiler en el mercado. Esto, además de provocar un aumento natural de los precios del mercado, también tiene efectos más perversos, como la especulación y el tráfico parasitario de propiedades disponibles.

Pero una mirada más atenta nos lleva a identificar segmentos en los que este desajuste es muy severo (viviendas accesibles a las clases bajas y medias) y otros en los que el mercado, aunque en auge, opera de forma más dinámica y eficiente (viviendas destinadas a las clases acomodadas, incluidos los extranjeros).

Esto se debe a la falta de interés de los promotores en los segmentos de mercado de gama baja y media, principalmente por dos razones fácilmente identificables: la imposibilidad de obtener rentabilidades atractivas, dados los costes asociados a la construcción (terreno, materiales, mano de obra, cumplimiento normativo, trámites administrativos e impuestos), y el mayor riesgo de impago por parte de los inquilinos, riesgo agravado por la lentitud del sistema judicial. A estas dos razones, se suma la incertidumbre del entorno político y del marco legislativo, si bien esta incertidumbre es generalizada en todo el mercado.

Por supuesto, existen otras razones para el aumento de los alquileres, especialmente en las grandes ciudades. La notoriedad de la zona, la actividad económica presente, la llegada de nuevos residentes más adinerados, la percepción del valor, el hecho de que los bienes raíces sean un activo refugio, entre otros, son factores positivos que impulsan la demanda y también contribuyen a explicar el aumento de precios.

En vista de lo anterior, ¿es el condicionamiento administrativo de los alquileres una solución para aumentar la oferta de viviendas en alquiler? Me parece evidente que no. Pero me interesa destacar las consecuencias económicas, sociales y urbanas observables de esta forma de regulación.

La experiencia portuguesa demuestra claramente cómo el control de alquileres es un mecanismo de destrucción de valor, ilustrando la famosa expresión de Lindbeck: "El control de alquileres parece ser la técnica más eficiente conocida actualmente para destruir una ciudad, excepto los bombardeos".

En una sociedad libre, el condicionamiento compromete el mercado de alquileres y desalienta la inversión al limitar las acciones de los agentes y sus expectativas de rentabilidad. La fijación de precios administrativos por debajo del valor de mercado fomenta la escasez, lo que genera una mayor demanda para una oferta reducida de vivienda disponible.

La renuencia natural a poner viviendas en el mercado a precios considerados bajos y que no remuneran adecuadamente la inversión en producción inmobiliaria conduce también a la retención de viviendas y a la informalidad, con el mercado paralelo y otros expedientes que explotan la escasez de oferta.

El condicionamiento de precios devalúa y degrada el parque inmobiliario, descapitaliza a los propietarios y deprecia el valor de las viviendas, reduciendo la calidad de la construcción y el mantenimiento. Al reducir los incentivos para el mantenimiento o hacerlo inasequible por falta de recursos, los edificios se deterioran hasta alcanzar condiciones extremas y quedan condenados a un mercado marginal, lo que da lugar a la llamada "espiral de insolvencia".

Socialmente, el condicionamiento promueve la injusticia, ya que equipara a inquilinos pobres y ricos. Si subsidiar a los pobres es necesario, dadas las reservas que expresé anteriormente sobre esta línea de política pública, toda la comunidad (es decir, el Estado) debería asumir la carga, no unos pocos propietarios. De igual manera, la distribución espacial de la escasez conduce a otro tipo de injusticia: mientras algunos inquilinos se benefician de alquileres más bajos en ubicaciones convenientes, otros tendrán que reubicarse o incluso les resultará imposible encontrar vivienda.

La movilidad poblacional es la libertad de tomar decisiones vitales y se ve afectada por la falta de viviendas de alquiler y la escasez de viviendas vacías. Restringir la movilidad afecta el empleo, agrava los desplazamientos y ata a las personas a las viviendas de bajo alquiler que han conseguido o las impulsa a comprar, lo que también afecta su futuro. Las personas mayores permanecerán en casas grandes que ya no necesitan para beneficiarse de alquileres bajos, o las subarrendarán informalmente para generar ingresos, sin el conocimiento de sus arrendadores.

En términos de dinámica urbana, estos problemas trascienden la crisis de la vivienda. La disfuncionalidad del mercado de alquiler es la causa principal de la despoblación y la desertificación funcional en las zonas centrales de nuestras ciudades. Esto creó un enorme vacío que comprometió la resiliencia del sistema urbano y condujo a una ocupación abrumadora por factores exógenos.

Naturalmente, los aspectos negativos señalados son efectos perversos, no previstos por la bienintencionada institución del control de alquileres de vivienda. Pero, como bien dijo Milton Friedman, las políticas públicas se juzgan por sus resultados, no por sus intenciones.