Los principales órganos del Estado. Las funciones del Consejo de Estado y del Tribunal de Cuentas (actualmente en crisis).

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Las autoridades públicas son organismos de tal tamaño y complejidad que no podrían funcionar sin un cierto número de personas en la cúpula, con conocimientos no sectoriales, capacidad de análisis y formulación de políticas, expertas en gestión de personal y con experiencia directa en diversos ámbitos del sector público. Estas personas suelen formar parte de lo que, con una expresión de origen francés, se denomina «grandes organismos». Esta expresión surgió en el antiguo régimen y se acompaña de otra, «grandes escuelas», ya que en ese país se establecieron escuelas especiales para su formación .

Por otra parte, el cuerpo político en la cima de los poderes públicos no podría llevar a cabo sus funciones sin estructuras que, por simplificar, llamamos servidores, que tienen la "experiencia" necesaria para guiar un organismo complejo como el Estado contemporáneo, y por tanto también Italia.

Las instituciones que rodean al Estado son aún más necesarias hoy en día, dado que los poderes estatales se han pluralizado internamente (autoridades, agencias y entidades independientes en el centro; regiones y entidades locales en la periferia; muchas de ellas con sus respectivas coronas de empresas participantes). Además, externamente, los poderes estatales forman parte de múltiples redes de otros poderes internacionales y globales, así como de ordenamientos jurídicos supranacionales, algunos de carácter regulatorio, otros de consulta. Actuar como nexo entre la poliarquía interna y las redes externas es tarea de los gobiernos, que, sin embargo, no pueden prescindir de grandes organismos .

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La galaxia pública y privada

Lo que seguimos llamando Estado se compone hoy de un conjunto de organismos, hasta el punto de que debemos considerar la persona del Estado, el sector público, el sector público ampliado. Como ya se ha mencionado, incluye autoridades independientes (las autoridades de transporte, las autoridades de energía, redes y medio ambiente, las autoridades de competencia y mercado, las autoridades de garantía de las comunicaciones, el Banco de Italia, la Comisión para la Sociedad y la Bolsa de Valores, la Comisión de huelgas en los servicios públicos, la protección de datos personales, la autoridad supervisora ​​de los fondos de pensiones, así como la oficina parlamentaria de presupuesto); agencias (como la agencia tributaria, la agencia estatal de bienes y la agencia farmacéutica); organismos públicos (como el INPS, el INAIL, el CNR, el Istituto Superiore di Sanità, el ISTAT). Se trata de estructuras especializadas donde trabajan, en su mayoría, expertos neutrales que ejecutan políticas con un nivel de eficiencia que los políticos desconocen, como observó Giandomenico Majone en un ensayo de 1996 escrito para el Centro Schuman del Instituto Universitario Europeo. El investigador irlandés Peter Mair ha relacionado estas entidades con un fenómeno de despolitización que corresponde al declive del gobierno de partidos y a una necesidad de recurrir a instituciones definidas por Majone como no mayoritarias.

La esfera pública se complementa con organismos intermedios, privados pero relevantes para la comunidad. Se trata de un gran número de asociaciones gremiales, estamentales y profesionales. Todo gobierno debe dialogar con ellos, no solo con los organismos pertenecientes a la esfera pública . Para cumplir esta tarea, el organismo político necesita oficinas que funcionen como estructuras de coordinación y elaboración de políticas.

Constelaciones globales y supranacionales fuera del Estado

Cada ámbito de la actividad humana está confiado a organismos ad hoc de dimensiones superestatales. Se calcula que existen alrededor de 2.000 regímenes regulatorios globales y que existen varias decenas de miles de organizaciones definidas como "foros" de consulta y debate, dedicadas a la documentación, el estudio y la propuesta, verdaderos pequeños parlamentos sectoriales.

Los grandes organismos como responsables de las políticas

Para gestionar todos estos organismos y sus actividades, establecer conexiones, liderar las negociaciones necesarias, preparar decisiones e incluso antes de trazar las líneas básicas de las políticas, el organismo político necesita verdaderos "responsables de políticas" generalistas, "bon à tout faire", como dicen los franceses. Se les llama erróneamente organismos de personal; en realidad, desempeñan tareas mucho más amplias que las de asistencia . Esta es la razón de la constitución de grandes organismos, verdaderas reservas de "funcionarios de alto nivel", cuya característica es ser generalistas cualificados, "todoterrenos", según la expresión anglosajona.

Las guarderías y las opciones

Para llevar a cabo las tareas de los “responsables políticos” subsidiarios, algunos países se han equipado, desarrollando viveros de los cuales, sobre la base de decisiones discrecionales del cuerpo político, se extraen los “grandes commis”. Estos viveros se definen en Francia como “pépinières de grands commis de l'État”. Los dos viveros franceses principales son el “Conseil d'État” y la “Inspection de Finance”. El primero asegura una reserva de juristas-administradores capaces, el segundo una fuente de economistas con experiencia en finanzas públicas. Otros países, sin embargo, hacen un uso extensivo del sector privado, la industria y las fundaciones: este es el caso de los Estados Unidos . Italia es un término medio, porque tiene dos órganos también reconocidos por la Constitución, mitad jurisdiccionales y mitad administrativos, el Consejo de Estado y el Tribunal de Cuentas.

El Consejo de Estado y el Tribunal de Cuentas

El Consejo de Estado cuenta con un total de 1287 empleados . Sin embargo, solo 460 son magistrados, y de ellos, la mayoría (268) son presidentes de sección o equivalentes. Por lo tanto, se observa que es un órgano restringido y muy verticalizado. Además, cuenta con una estructura administrativa en activo de 823 personas, casi el doble que los magistrados. Finalmente, está mayormente feminizado en general, pero solo un tercio de los magistrados son mujeres. Se accede a este órgano tras experiencia en los tribunales administrativos regionales, mediante candidatura política o mediante un concurso de oposición, lo que requiere experiencia laboral en la administración.

El Tribunal de Cuentas cuenta con un mayor número de empleados, 2.469, de los cuales 477 son magistrados . También en este caso, se observa una notable verticalización: 267 son presidentes de sección y equivalentes. La plantilla administrativa está compuesta por 1.992 personas, aproximadamente cuatro veces la del poder judicial. La tasa de feminización es similar a la del Consejo de Estado. Ambos órganos tienen una peculiaridad, presente también en instituciones francesas análogas, que consiste en desempeñar, además de funciones político-administrativas, funciones de control y jurisdicción.

La Contabilidad General del Estado

La Contaduría General del Estado, estructura del Ministerio de Economía y Finanzas, también desempeña un papel importante, tanto por ser el único sistema nervioso del aparato público, con ramificaciones en la mayoría de sus ramas, como por ser la encargada de registrar y contabilizar los aspectos financieros de los aparatos públicos, lo que le permite desempeñar un papel rector en las administraciones. Sin embargo, salvo en casos excepcionales, la Contaduría General del Estado no cede su propio personal a otras administraciones , como ocurre con los otros dos organismos, por lo que sus empleados operan en relación con las más diversas ramas públicas, pero permaneciendo dentro de su propio organismo de pertenencia.

El triple papel del Consejo de Estado y del Tribunal de Cuentas

El Consejo de Estado y el Tribunal de Cuentas desempeñan una triple función: son focos de empleo a gran escala, desempeñan funciones de control y consultoría, y son jueces de las administraciones. Esta coexistencia de tareas dispares plantea periódicamente dudas sobre posibles conflictos de intereses, que siempre se intentan solucionar de forma insatisfactoria. Sin embargo, la coexistencia de las tres funciones es funcional a la primera. De hecho, resulta difícil tener un conocimiento suficiente del organismo público y sus ramificaciones. Estas funciones son sustituidas por las de consultoría, control y jurisdicción, que ofrecen al personal de ambos organismos información sobre el funcionamiento y el mal funcionamiento de numerosas estructuras.

Tres características del Consejo de Estado y del Tribunal de Cuentas

El Consejo de Estado y el Tribunal de Cuentas pueden desempeñar su función gracias a tres características de su personal. En primer lugar, porque está compuesto tanto por especialistas como por generalistas. En segundo lugar, porque su estatuto permite una alta movilidad profesional y les permite trasladarse a otras administraciones. La tercera característica es un factor negativo: la formación exclusivamente jurídica, en particular la del Tribunal de Cuentas. No se necesitan estadísticos, economistas, contables ni otros especialistas en ciencias sociales para la administración.

La prueba: los datos aquí presentados, relativos a la consistencia numérica de ambos organismos, son los más recientes, pero datan de 2022. Podemos repetir lo que un funcionario público observó hace un siglo: la administración vive sin las cuentas, y las cuentas viven sin la administración. Esto produce un desconocimiento generalizado tanto del organismo administrativo como del político, y una notable precariedad en las políticas de personal público .

El Tribunal de Cuentas: un caso de heterogénesis de fines

Este breve análisis de los principales organismos del Estado en Italia no puede concluir sin informar sobre la situación de crisis que atraviesa el Tribunal de Cuentas. Su principal función sería la de ser el ojo del Parlamento y debería llevarse a cabo mediante una evaluación exhaustiva del funcionamiento del sistema administrativo-financiero para informar anualmente al Parlamento. Para ello, además de personal con formación jurídica, debería contar con personal con formación estadística, contable y económica.

Sin embargo, los miembros del Tribunal de Cuentas no se han molestado en contratar expertos en estos sectores y han acentuado dos funciones menores que se le atribuyen: el control preventivo, que debería ejercerse únicamente sobre los actos gubernamentales, y la jurisdicción . Como consecuencia, el Tribunal de Cuentas se ha dispersado en funciones puntuales y episódicas que le otorgan, quizás, mayor poder, condicionando la actividad de la administración, pero que, sin duda, son menos útiles para la defensa del interés público. Esto está generando una verdadera heterogeneidad de los objetivos, con una pérdida de participación del organismo.

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