Die Ausnahme ist die Regel: Lula hat bereits 337 Milliarden R$ über das Haushaltsziel hinaus ausgegeben.

Mit dem Hilfspaket für die von der Zollerhöhung betroffenen Sektoren wird die Regierung von Luiz Inácio Lula da Silva (PT) zusätzliche Ausgaben in Höhe von 336,9 Milliarden R$ veranschlagen, die seit Beginn der Amtszeit bis heute aus den Haushaltsregeln gestrichen wurden.

Der Betrag umfasst 327,4 Milliarden R$, die zwischen 2023 und 2025 bereits ausgeschlossen waren, sowie 9,5 Milliarden R$ aus dem neuen Paket.

Um die von der Zollerhöhung betroffenen Unternehmen mit 30 Milliarden Real zu unterstützen, wird das Finanzministerium 4,5 Milliarden Real direkt an Garantiefonds als Sicherheit für die Finanzierung beisteuern. Weitere 5 Milliarden Real werden durch Steuerbefreiungen im Rahmen des Reintegra-Programms bereitgestellt, das den Exporteuren die für die Produktion aufgewendeten Steuerbeträge erstattet.

Sollte der Kongress dem Gesetz zustimmen, wäre dies ein weiterer Versuch kreativer Buchführung, um das diesjährige Ziel der Beseitigung des Primärdefizits der Bundesregierung zu erreichen. Selbst wenn der Kongress dem Gesetz nicht zustimmt, könnte die Regierung beim Obersten Bundesgericht (STF) Berufung einlegen, das derartige Initiativen bereits genehmigt hat.

Tarifaço sollte innerhalb der Ausgabengrenze untergebracht werden

Alexandre Andrade, Direktor der dem Senat angeschlossenen Unabhängigen Finanzinstitution (IFI), sieht in diesen Maßnahmen nur ein verstärktes Misstrauen gegenüber der Haushaltslage der Regierung. „Diese Praktiken beeinflussen die Wahrnehmung der Beteiligten hinsichtlich der Einhaltung der Haushaltsregeln und der Tragfähigkeit der öffentlichen Schulden“, sagt er.

João Pedro Paes Leme, Ökonom bei Consultoria Tendências, weist darauf hin, dass das größte Problem darin liege, dass damit ein Präzedenzfall geschaffen werde. „Dadurch entsteht eine Kette von Anreizen, im Notfall bestimmte Güter von der Zielvorgabe auszuschließen, und man greift immer auf diese Art von Ausnahmeregelung zurück [formelle Erlaubnis, die Regel zu missachten]“, sagt er.

„Der Rahmen sieht bereits eine Marge von 0,25 Prozent vor, um unvorhergesehenen Ereignissen wie der Zollerhöhung Rechnung zu tragen. Die Regierung zielt jedoch nicht auf die Mitte dieses Ziels ab“, fügt er hinzu.

Fernando Schüler, Politikwissenschaftler und Ökonom bei Insper, erklärt, die Ausklammerung der Ausgaben aus dem Ziel sei „für das Land zu einem einfachen Ausweg geworden“. „Formal respektieren wir eine Haushaltsregel, aber wir akzeptieren die fast immer wiederkehrenden Ausnahmen von eben dieser Regel“, sagt er.

Die richtige Alternative, nämlich Ausgabenkürzungen und Prioritätensetzung, wird nicht in Betracht gezogen. Die Regierung und der Kongress – der dies ebenfalls vorantreibt – sind nicht bereit, Prioritäten zu setzen. Die einfache Lösung besteht in der Durchführung chronischer Haushaltsmanöver wie der Zollerhöhung.

In der Praxis gibt die Regierung vor, den Haushaltsrahmen einzuhalten, sieht aber nur die Ausgaben vor und sperrt so künftige Einnahmen, die durch Zinsen zusätzlich aufgebläht werden. „Brasilien setzt auf ein chronisches Defizit, das zu Schulden führt, und nimmt Kredite zu 15 Prozent (dem Selic-Zinssatz) auf“, sagt Schüler.

„Als ich die Leute bei der Unterzeichnung der Zollerhöhung lächeln sah, dachte ich: ‚Niemand zahlt die Rechnung.‘ Wie man so schön sagt, sind die Ungeborenen – also die zukünftigen Generationen – die schwächste Lobby in Brasília.“

Übergang, Katastrophen, Brände, Zollerhöhungen und mehr: Ausgaben, die unter der Regierung Lula vom Haushaltsziel ausgeschlossen sind

2023

• Gerichtsbeschlüsse: 92,3 Milliarden R$
• Übergangs-PEC: 145 Milliarden R$
• Kulturelle Unterstützung 3,8 Milliarden R$

Gesamt : 241,2 Milliarden R$

2024

• Katastrophe in Rio Grande do Sul: 29 Milliarden R$
• Einnahmeverzicht (RS Calamity): 124 Millionen R$
• Brände: 1,4 Milliarden R$
• Neuzusammensetzung der Haushaltsobergrenze der Justiz: 1,3 Milliarden R$
• Staatliche Unternehmen des Bundes: 1,9 Milliarden R$

Gesamt: 33,7 Milliarden R$

2025

• Gerichtsbeschlüsse: 48,6 Milliarden R$
• Staatliche Unternehmen des Bundes: 3,7 Milliarden R$
• Hilfe für die von der Tariferhöhung Betroffenen: 9,5 Milliarden R$

Gesamt: 61,8 Milliarden R$

Gesamt 2023–2025 : 336,9 Milliarden R$

Auf dem Weg nach draußen setzt die Regierung auf steigende Ausgaben

Die Umgehung des Haushalts zur Einhaltung der Ausgabengrenzen – wie sie etwa durch die Unterstützung von Zollerhöhungen zum Ausdruck kommt – ist keine neue Praxis, wurde unter der Regierung der Arbeiterpartei jedoch noch verstärkt.

Von Anfang an dienten die Mittel aus dem Übergangsänderungsvorschlag – nicht weniger als 145 Milliarden R$, die von der Haushaltsregel ausgenommen waren – dazu, Sozialprogramme wie Bolsa Família zu stärken und öffentliche Investitionen zu Beginn der laufenden Amtszeit zu garantieren.

Ebenfalls im Jahr 2023 ermächtigte ein Urteil des Obersten Bundesgerichts die Regierung, einen Teil der gerichtlich angeordneten Schulden bis 2026 außerhalb der Haushaltsregeln zu begleichen. Die Genehmigung ermöglichte die Wiederaufnahme der Schuldentilgung, nachdem das Gericht eine Verfassungsänderung aus dem Jahr 2021 blockiert hatte, die die Rückzahlung aufgeschoben hatte. Allein im ersten Jahr belief sich der Ausschluss dieser Schulden auf 92,3 Milliarden Real.

Von da an wurden Ausnahmen standardisiert. Im selben Jahr nutzte die Bundesregierung Artikel 65-A des Gesetzes zur Haushaltsverantwortung, um Transfers in Höhe von fast 3,9 Milliarden R$, die für den Kultursektor bestimmt waren, vom Haushaltsziel auszuschließen.

Der Betrag wurde über das Paulo-Gustavo-Gesetz überwiesen. Diese Maßnahme ermöglichte es Bundesstaaten, Gemeinden und dem Bundesdistrikt, finanzielle Nothilfe für kulturelle Initiativen zu erhalten, ohne dass dies finanzielle Auswirkungen hatte. Der entsprechende Artikel des LRF sieht vor, dass Überweisungen an Regionalregierungen nicht für die Haushaltsplanung berücksichtigt werden müssen.

Zu den Ausnahmen zählen Regen in der RS, Brände und die Decke der Justiz

Im Jahr 2024 wurden aufgrund außergewöhnlicher Umstände Abzüge von 31,8 Milliarden Real vom Haushaltsziel vorgenommen. Die größten Auswirkungen hatte die Ausrufung des Notstands in Rio Grande do Sul, die es ermöglichte, 29 Milliarden Real außerhalb der Haushaltsregeln auszugeben. 1,4 Milliarden Real wurden im Rahmen des Klimanotstands außerdem für die Bekämpfung der Brände im Amazonasgebiet und im Pantanal bereitgestellt.

Darüber hinaus wurden 1,3 Milliarden Real abgezogen, um die Ausgabenobergrenze für die Justiz und den Nationalen Rat der Staatsanwaltschaft (CNMP) wiederherzustellen, nachdem der TCU mit Beschluss 1.103/2024 entschieden hatte. Die Anpassung erfolgte durch eine vorläufige Maßnahme, die im Parlament kritisiert wurde. Die Regierung verteidigte die vorläufige Maßnahme als „technische und dringende“ Anpassung, um einen Berechnungsfehler bei der Ausgabenobergrenze zu korrigieren, der die Wohnbeihilfe nicht als reguläre Ausgabe berücksichtigt hatte.

Die Lula-Regierung versuchte sogar, die Ausgaben für „Pet-de-Meia“ (Sojabohnensuppe) und die Gashilfe aus dem Haushaltsziel herauszunehmen. Sie gab jedoch nach Kritik und dem Risiko auf, der Steuerhinterziehung beschuldigt zu werden, ähnlich wie unter der Regierung von Dilma Roussef (Arbeiterpartei). Da es sich hierbei um obligatorische Ausgaben im Zusammenhang mit sozialen Rechten handelt, konnten sie im Haushaltsziel nicht ignoriert werden.

Die Regierung schließt auch die Ausgaben staatlicher Unternehmen vom Haushaltsziel aus. Dabei handelt es sich vor allem um Investitionen und Betriebsausgaben von Unternehmen wie Petrobras, Banco do Brasil, Caixa und BNDES, die ihre eigenen Mittel nutzen und nicht direkt vom Finanzministerium abhängig sind.

Das Argument ist, dass Defizite durch Investitionen in wichtige Projekte entstehen können und keine finanziellen Verluste für das Land darstellen. Die Ausschlüsse beliefen sich im Jahr 2024 auf insgesamt 1,9 Milliarden R$, für 2025 werden 3,7 Milliarden R$ prognostiziert.

Precatórios sind wieder in der Debatte, werden aber weiterhin vom Ziel ausgeschlossen

Der Ausschluss gerichtlich angeordneter Schulden stellt den größten Betrag dar, der 2025 aus dem Haushaltsrahmen gestrichen wird. Bis Ende des Jahres werden 48,6 Milliarden Real an brasilianische Staatsgläubiger außerhalb des Ziels ausgezahlt. Die Situation könnte sich jedoch 2026 ändern.

Das derzeit geltende vorläufige System ist das Ergebnis einer Entscheidung des Obersten Bundesgerichts vom Mai 2023, die die Regierung ermächtigte, einen Teil der Zahlungen außerhalb der Haushaltsregeln bis Ende 2026 auszuschließen. Die Festlegung, ab 2027 alle Ausgaben im Rahmen der Haushaltsregeln zu tätigen, würde jedoch den Haushaltsspielraum der Regierung für andere Ausgaben drastisch einschränken.

Der vom Nationalkongress eingebrachte Verfassungsänderungsvorschlag 66/2023 soll diese Wiedereinführung deutlich reibungsloser gestalten und in der Praxis Haushaltsspielraum freisetzen sowie das Risiko eines Zusammenbruchs der öffentlichen Finanzen verringern. Der Gesetzentwurf wurde von der Abgeordnetenkammer verabschiedet und im ersten Wahlgang im Senat mit 62 zu 4 Stimmen angenommen. Für das Inkrafttreten der neuen Regeln fehlen nur noch die zweite Abstimmungsrunde und die anschließende Verabschiedung durch den Kongress, da Verfassungsänderungen keiner Genehmigung durch den Präsidenten bedürfen.

Für Schüler ist die Situation mit den gerichtlich angeordneten Schulden ein „Skandal“. „Wir bezahlen gerichtlich angeordnete Schulden mit öffentlichen Schulden“, sagt er. „Das ist ein Trick, um den schwierigen und notwendigen Ausstieg aus der Haushaltskonsolidierung zu vermeiden. Und der Steuerzahler zahlt für den Zauber.“ Er kritisiert die Komplizenschaft des Obersten Bundesgerichts. „Das Oberste Bundesgericht macht dasselbe und akzeptiert alles in Brasilien als Ausnahme“, sagt er.

„Minister [Luís] Fux hat gerichtlich angeordnete Zahlungen aus den Regeln gestrichen“, erinnert sich Schüler mit Blick auf die Entscheidung von 2023. „[Minister] Flávio Dino hat mit einem Federstrich die Finanzierung der Feuerwehr herausgegriffen, eine Ressource, die Teil eines grundlegenden Umweltnotfallprogramms hätte sein sollen. Und kürzlich hat [Minister] Dias Toffoli die Entschädigung für Opfer von INSS-Betrug aus dem Haushalt gestrichen.“

Er ist der Ansicht, dass der Oberste Gerichtshof bei der Haushaltsverwaltung hilft, die eigentlich Aufgabe der Legislative sein sollte. „Im Fall der Rentner verteidigte die Generalstaatsanwaltschaft den Ausschluss mit der Begründung, der Betrug verstoße gegen Grundrechte und sei daher verfassungsmäßig. Daher liege die Entscheidung beim Obersten Gerichtshof“, erklärt er.

„Aber die Haushaltsregeln werden vom Kongress verabschiedet, die Haushaltsverwaltung liegt in seiner Verantwortung, und außerordentliche Kredite werden vom Kongress genehmigt. Wie trifft ein Richter des Obersten Gerichtshofs diese Entscheidungen? In Brasilien fragt das niemand. Es ist zur Gewohnheit geworden. Das ist eine Desorganisation des republikanischen Pakts, eine Missachtung von Gesetzen und Institutionen“, sagt der Politikwissenschaftler.

Ausnahmen erfordern strengere Anpassungen

Laut Paes Leme versucht die Regierung, die mangelnde Nachhaltigkeit der Haushaltsregel zu umgehen, die sich in der Wahrnehmung der Märkte und der Regierung bereits etabliert hat. Die Kosten für obligatorische Ausgaben verbrauchen bereits praktisch den gesamten Bundeshaushalt, wodurch die Mittel für Investitionen und sogar für die Aufrechterhaltung öffentlicher Dienstleistungen reduziert werden.

Der Anteil der Ausgaben für Gesundheit und Bildung richtet sich nach den in der Verfassung festgelegten Mindestwerten und kann nicht gesenkt werden. Andere wichtige Ausgaben, wie die soziale Sicherheit und Sozialleistungen, sind an den Mindestlohn gekoppelt, dessen reales Wachstum über der Inflationsrate liegt – also über der durch die Regelung festgelegten Grenze.

Für dieses Jahr dürfte die Regierung ihr Ziel neben Haushaltsmanövern und Tariferhöhungen auch durch einmalige Einnahmen wie Dividendenausschüttungen, den Verkauf überschüssiger Ölfässer und die Versteigerung von Pre-Salt-Feldern erreichen können. Doch die Anpassungen, so der Ökonom, müssten härter ausfallen.

Wenn die Glaubwürdigkeit der Haushaltsregeln untergraben wird, wird es für künftige Reformen schwieriger. Die Regeln müssen strenger und direkter sein, wie wir bereits bei der Ausgabenobergrenze gesehen haben. Andernfalls wird es zunehmend notwendig sein, die Öffentlichkeit und die Marktteilnehmer davon zu überzeugen, dass es ein echtes Streben nach finanzpolitischer Nachhaltigkeit gibt.